Droit administratif, cours

Droit administratif

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Introduction

Ouvrage : le droit administratif, « que sais-je ? »

L’existence même d’un droit administratif relève en quelques sorte du miracle. Le droit qui régit l’activité des particuliers est imposé à ceux-ci du dehors et le respect des droits et obligations qu’il comporte se trouve placé sous l’autorité et la sanction d’un pouvoir extérieur et supérieur : celui de l’Etat, mais que l’Etat lui-même accepte de se considérer comme lié par le droit, cela mérite l’étonnement. En effet, avant le 19ème siècle, l’Etat et les autres pouvoirs publics Français n’étaient pas soumis à un contrôle juridique efficient. A cet égard, l’instauration d’un Etat de Droit ne s’est pas faite sans utilité.

Etat de police : règle dans l’Etat, mais l’Etat de Droit ne s’est assujetti à très peu de contrôle.

En effet, l’imposition du respect du droit à l’Etat se heurtait à des objections. Tout d’abord, l’Etat est souvent présenté comme l’institution qui tient le monopole de la violence légitime or faute de respecter le droit, peut-on user de la force contre l’Etat sachant que seul l’Etat a le Droit permanent de recourir à la force afin de faire respecter le droit. Une part importante du droit émane de l’Etat, de la volonté étatique. Par conséquent, vouloir soumettre l’Etat au droit, cela revient à vouloir assujettir l’Etat à sa propre volonté. Si l’imposition du respect du droit à l’Etat et aux pouvoirs publics, et aux autorités administratives, constituent l’objet et la raison d’être, du droit administratif et des autres branches du droit public, cette soumission des autorités administratives soulève la question de la détermination du droit applicable et du juge compétent.

Le contrôle juridictionnel

il peut relevé du juge ordinaire (judiciaire) qui applique le Droit privée que l’on appelle également le Droit commun. L’autre solution consiste à confier le contrôle à un juge spécial appliquant un Droit spécifique. Nous dirons donc dans cette hypothèse que l’administration bénéficie d’un privilège de juridiction (privilège : pas forcément un avantage). La France a opté pour cette seconde solution (juge spécial et Droit spécial) mais bien sûr il est impossible de généraliser cette règle. En effet, une partie de l’activité administrative relève du droit privée et des juridictions judiciaires. Pour les autorités administratives, le juge de principe est le juge administratif qui applique le droit administratif. Le juge d’exception, c’est le juge judiciaire qui applique en principe le droit privée.

1. La préhistoire du droit administratif

C’est entre la révolution de 1789 et la fin du second empire que le droit administratif émerge lentement.

1. La séparation législative des autorités administrative et judiciaire

Les juridictions de l’ancien régime avaient menés une guerre contre les tentatives de la monarchie de moderniser l’administration et de réformer la société. En conséquence, l’une des première mesure de l’Assemblée constituante fut de briser net par la loi des 16 et 24 août 1790 toute velléité pour les tribunaux de défier l’autorité de l’Etat. Cette disposition fut répété 5ans. Plus tard, par le décret du 16 fructidor An 3. La signification des textes est claire, le principe est posé de la séparation des juridictions administrative et judiciaire. Les tribunaux n’ont pas le droit de connaître des litiges concernant l’administration. Mais cette affirmation pose une question : qui juge l’administration ?

1. Une juridiction administrative interne à l’administration

De part les textes cités, l’administration était en fait délivré de tout contrôle juridictionnel. Les réclamations des administrés étaient jugé par l’administration qui se trouvait ainsi être en même temps, juge et partie.

La loi du 28 Pluviôse de l’an 8 avait crée les conseils de préfecture ( ancêtre des tribunaux administratifs) chargé sous la présidence du préfet de statuer sur certains litiges étroitement défini. Mais les transformations les plus profondes résultent de la loi de l’an 8 et de la création du conseil d’Etat. Conçu initialement comme le conseil juridique du gouvernement, le conseil d’Etat sera chargé de préparer un projet de solution aux litiges dans lesquels l’administration était l’une des parties. Il s’agit de se qu’il est convenu d’appeler la justice retenue. Le décisions du conseil d’Etat sont soumises à l’approbation du chef de l’Etat. Mais en premier ressort, les ministres sont juges de droit commun des litiges administratifs. Cela signifie qu’en premier ressort, l’administration continue de se juger elle-même. Le conseil d’Etat ne proposant une solution qu’en appel. Ce système dans lequel les ministres résolvent le litige en premier ressort, est dénommé système de ministre juge. Ce système sera atténué dans la décision du conseil d’Etat, CADOT 13 décembre 1889.  

Quand à la justice retenu, elle disparaît définitivement au profit de la justice délégué des avec la loi du 24 mai 1872 , la loi dispose désormais selon l’article 9, le conseil d’état statut souverainement, ses décisions ne seront plus soumise à l’approbation du chef de l’Etat.

Avant 1872, en 1ère instance, il y a le ministre juge, en appel, le conseil d’Etat propose une solution au contentieux au chef de l’Etat, proposition que ce dernier peut ou non retenir, on appelle cela la justice retenue.

Entre 1872 et 1889, c’est toujours le ministre juge en 1ère instance, mais en appel le conseil d’Etat statue souverainement, il ne demande plus au chef de l’Etat,  on appelle cela la justice déléguée.

Après 1889, en 1ère instance, on a le juge administratif, ce n’est plus le ministre juge, et en appel le conseil d’Etat.

1. L’autonomie des règles

Le conseil d’Etat n’était pas initialement un véritable juge, il se bornait à préparer les décisions du chef de l’Etat. Il ne s’estimait donc pas lié par les règles du code civil. Il forgera donc lui-même les règles applicables à l’administration, il le fera de manière prétorienne. Et c’est ainsi que s’affirmera l’existence d’un droit administratif autonome, c’est-à-dire d’un droit qui peut certes ressembler sur tel ou tel point au droit civil, mais qui ne tire pas son autorité du code civil.

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