La pertinence de la distinction SPA / SPIC

Pierre Sandevoir a fait valoir « que le SPIC à lui seul est une authentique contradiction » dans son ouvrage Les vicissitudes de la notion de service public industriel et commercial. En effet, par l’utilisation de cette notion, il est demandé à un organisme quelconque de protéger l’intérêt général tout en agissant selon les méthodes du droit privé. Cependant il est nécessaire de se demander si les activités de service public industriel et commercial relèvent forcément du droit privé.

Le droit administratif est l’ensemble des règles spéciales que l’Administration doit respecter, et l’ensemble des notions pour mieux cerner l’action administrative. Il est le droit commun de l’action administrative. Il doit répondre à diverses règles et est surtout régisseur de diverses activités. Selon le Larousse, une activité peut se définir comme l’action de quelqu’un, d’une entreprise, d’un pays dans un domaine défini ; cela correspond plus précisément à son champ d’action. De fait, le droit administratif régie un certain nombre d’activités et notamment un de ces domaines de prédilection, les activités de service public. Le service public correspond plus particulièrement à la finalité de l’action administrative c’est-à-dire l’intérêt général, visant l’ensemble des intérêts et valeurs communs à l’ensemble des membres d’une société.
De fait, une activité de service public correspondrait à l’ensemble des activités ayant pour objectif de mener à bien une mission d’intérêt général. Il existe, en droit administratif, deux grandes catégories de service public. Ce sont les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux.
Il est établi qu’il existe des services publics, dont l’activité est soumise à la gestion par des personnes publiques et donc la légalité dépend de la juridiction administrative, ce sont les services publics administratifs. Aussi, la jurisprudence a admis que les services publics pouvaient être soumis à une gestion privée et être soumis au juge judiciaire, ce qui correspond à l’existence d’un service public industriel et commercial. Cette reconnaissance est à l’origine d’une distinction fondamentale entre service public administratif (SPA) et service public industriel et commercial (SPIC). Cette distinction a été opérée par un arrêt du Tribunal des conflits de 1921 Société commerciale de l’Ouest africain à propos d’un bac maritime de transport, fonctionnant en Côte d’Ivoire alors colonie française. Le Tribunal des conflits a considéré que l’administration exploitait le service « dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire ».
Cette distinction entre SPA et SPIC est exclusive de toute autre distinction. Par un arrêt « Naliato » du 22 janvier 1955, le Tribunal des conflits avait créé une troisième catégorie, celle des services publics sociaux, mais la même juridiction a ensuite abandonné cette distinction dans un arrêt « Gambini » du 4 juillet 1983. Les services publics sociaux ont alors été réintégrés dans les SPA. Tous les services publics doivent donc pouvoir être rangés soit dans la catégorie des SPA soit dans celle des SPIC. Il nous importe désormais de dégager les critères permettant d’identifier la nature d’un service public et les effets qui s’attachent à la distinction.
C’est cependant à la catégorie des SPIC que nous allons nous intéresser dans cette démonstration et notamment à leur application au droit privé, qui désigne ensemble des règles de droit qui gouvernent les rapports des particuliers entre eux ; en opposition au droit public qui désigne l’ensemble des règles juridiques concernant le fonctionnement et les relations entre les Etats et organisations ou collectivités qui les regroupent ou les constituent. Les SPIC relèvent-ils forcément du droit privé ? Selon le Larousse, le terme « forcément » désigne une conséquence naturelle, inévitable, renvoie à une obligation.

La distinction service public admin/service public industriel et commercial, apparue dans les années 20,  participe à une forme d’extension de la notion de service public. La première étape fut l’arrêt Bac d’Eloka du Tribunal des Conflits, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’ouest africain. La conclusion Matter sur cet arrêt consistait à dire que la colonie exploite un service de transport dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire. En conclusion, cette activité n’est pas un service public. Ce content, l’interprétation qui est donnée de cet arrêt conduit à admettre qu’une activité d’IG, même comparable à celle d’une entreprise privée, peut être considérée comme une activité de service public, mais elle sera qualifiée de service public industriel et commerciale. Par cet arrêt célèbre, le TC a ainsi décidé que l’autorité judiciaire était compétente pour connaitre des actions intentées par des particuliers  en réparation des conséquences dommageables de l’exploitation d’un service public industriel et commercial, c-a-d d’un service fonctionnant dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée. Pendant longtemps, le critère organique (c’est-à-dire la présence de l’administration pour administrer l’activité de service public) a suffi pour identifier les services publics. Le SPA était le service géré par l’administration et le SPIC, le service géré par une personne privée. Cependant les bouleversements qu’a connus la notion de service public ont rendu nécessaire la recherche de nouveaux critères d’identification. La distinction entre SPA et SPIC a pour conséquence principale de déterminer le régime juridique applicable à chaque activité de service public et la juridiction compétente. Alors que les activités de SPA relèvent de la compétence du juge administratif qui leur applique les règles du droit administratif, les SPIC relèvent de la compétence du juge judiciaire qui leur applique le droit privé. C’est ce qui va maintenant être approfondi.

On peut ainsi alors se demander si les activités de SPIC peuvent relever d’un autre régime que de celui du droit privé ? La distinction entre les SPA et les SPIC se traduit-elle simplement par l’application stricte du droit privé et à l’un et du droit public à l’autre ?

Si l’on s’en tient à la stricte délimitation opérée par le Tribunal des Conflits en 1921 à l’occasion d’un arrêt société commerciale de l’ouest africain, on peut répondre de manière positive. Or, en pratique, cette dichotomie est loin d’être respectée. Aujourd’hui, on remarque que le caractère du service public ne suffit pas à établir le droit applicable à ce dernier, puisque de nombreux autres critères entrent en ligne de compte, si bien que la question de l’indentification des SPA et des SPIC fait l’objet de controverses.

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