Cours institutions centralisées

Institutions administratives

   Le présent cours a pour objet la présentation et l’étude des principales institutions de l’administration française de même que les grands principes qui gouvernent le fonctionnement de ces institutions. À l’image des autres enseignements, ce cours réclame une bonne dose de rigueur intellectuelle, de solides connaissances générales ainsi qu’un sens aiguisé de la curiosité intellectuelle.

   Ces premières précisions appellent deux observations concernant d’une part la notion d’institution et d’autre part la notion d’administration.

   La notion d’institution a une double identité. Elle a pour caractéristique première son caractère général ou systémique dans la mesure où cette notion se situe au cœur même de la théorie du droit. En effet, elle concerne toutes les branches du droit.

   Cette notion est également marquée par la complexité dans la mesure où elle peut être entendue selon 3 modalités différentes. On distingue les institutions organiques, les institutions mécanismes et les institutions normatives.

   Par institutions organiques, il faut entendre une structure, un groupe organisé en tant qu’entité distincte de la somme de ses composantes humaines et dont le fonctionnement est régi par le droit. Dans ce cadre particulier, on peut intégrer par exemple le gouvernement, le parlement, le Conseil régional, l’université des Antilles ou l’ONU.

   Par institutions normatives, il faut entendre l’ensemble des règles juridiques (normes) qui s’appliquent dans le champ social. On peut prendre l’exemple de la Constitution (loi fondamentale), la loi, le décret, le contrat, les directives européennes ou les traités.

   Les institutions mécanismes constituent une « sous-catégorie » des institutions normatives. L’expression désigne une combinaison de règles dont l’application automatique procure la satisfaction d’un intérêt général ou collectif tel est le cas du mariage, du divorce ou du casier judiciaire.

   À l’image de la notion d’institution, la notion d’administration est également plurielle. Elle peut elle aussi être entendue selon différentes modalités. À côté d’une définition négative de l’administration, on peut tirer une définition organique et une définition fonctionnelle.

   Négativement, l’administration représente l’activité qui n’est ni législative, ni gouvernementale, ni juridictionnelle. Le principal intérêt de cette conception négative est de mettre en lumière la subordination de l’administration. Concrètement, elle est subordonnée au pouvoir politique qu’il soit à l’échelle de l’Etat ou à l’échelle du territoire. Dans ce contexte, l’administration assiste le pouvoir politique dans la préparation et dans la mise en œuvre de ses choix. Subordonnée au pouvoir politique, elle est également soumise à la loi qui constitue la matrice de son action. Elle est soumise au juge qui intervient dans le but de contrôler son action et pour vérifier qu’elle agit conformément à la règle de droit. Au-delà de ces précisions, il faut retenir que la définition négative n’éclaire pas fondamentalement la notion d’administration. C’est pour cela qu’on lui préfère la définition organique et fonctionnelle.

   D’après la définition organique, l’administration constitue l’ensemble des organes, des structures, des agents et des personnes juridiques appelées à assurer les tâches d’intérêt général. Cette conception de l’administration est celle qui est la plus répandue dans l’opinion publique Dans ce cadre, on opère très souvent une confusion entre administration et fonctionnaire. Cette conception ne rend pas suffisamment compte de la grande diversité des entités, des services ou des missions qui sont constitutives de l’administration. Ces carences expliquent la grande préférence de la doctrine administrative pour la définition fonctionnelle. Le conseiller d’Etat et professeur de droit administratif Edouard Laferrière a affirmé : « administrer, c’est assurer l’application journalière des lois, veiller au rapport des citoyens avec l’administration centrale ou locale ou des diverses administrations entre elles ».

   Selon l’approche fonctionnelle, l’administration peut être définie comme l’ensemble des activités assurées à l’instigation des détenteurs du pouvoir politique poursuivant un but d’intérêt général. L’intérêt général apparaît ainsi comme le critère déterminant de l’administration qui dispose d’importantes prérogatives dans le seul but de servir, de satisfaire les besoins essentiels de la population. Au-delà de l’intérêt général, da définition fonctionnelle permet de qualifier d’administration une vaste gamme d’entités telles que les personnes morales de droit public, les autorités administratives investies du pouvoir de décision comme le préfet. On peut aussi intégrer dans cette catégorie des organismes privés chargés de la gestion d’un service public (ex : la sécurité sociale). Cette diversité explique par ailleurs la préférence pour le recours à la notion d’institutions administratives plutôt que celle d’administration qui est bien trop limitée.

   De ces différentes définitions, on peut retenir au moins 4 grandes caractéristiques de l’administration :

• L’administration est subordonnée et limitée.
• Elle agit au nom de l’intérêt général.
• Elle présente une grande variété de visages.
• Elle dispose d’importantes prérogatives dans le but d’assurer ses différentes missions.

   C’est précisément parce qu’elles agissent dans un but d’intérêt général que les institutions administratives sont soumises à des règles particulières (droit administratif). L’administration est également soumise à un juge qui a la particularité de connaître les difficultés de la vie administrative. Il s’agit du juge administratif dont le Conseil d’Etat constitue la figure imminente.

   À ce stade, on peut s’interroger et poser la question : comment comprendre que l’administration soit soumise à un juge particulier et quelle est la particularité de ce juge ?

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