Pourquoi certains actes administratifs unilatéraux sont-ils insusceptibles de recours pour excès de pouvoir ?

Pourquoi certains actes administratifs unilatéraux sont-ils insusceptibles de recours pour excès de pouvoir ?

« De minimis non curat praetor » : le préteur ne s’occupe pas des petites affaires

     L’acte administratif unilatéral (AAU), est un acte juridique adopté unilatéralement par une autorité administrative, qui modifie ou refuse de modifier des droits et obligations des administrés, indépendamment de leur consentement.

L’administration peut édicter ce type d’actes et l’imposer aux administrés sans qui lui soit nécessaire de demander leur avis, et sans passer par l’intermédiaire du juge. La seule possibilité sera pour l’administrer de contester cet acte une fois pris, devant le juge administratif via le recours pour excès de pouvoir (REP).

Ce REP est défini comme étant le recours contentieux tendant à l’annulation d’une décision administrative et fondé sur la violation par cette décision d’une règle de droit. L’administration produit néanmoins deux types de règles juridiques. Les premières produisent des effets sur les administrés, elles leur sont opposables et peuvent être attaquées par la voie d’un REP. Ce sont les décisions faisant griefs, celles qui modifient l’ordonnancement juridique.

D’autres sont uniquement destinées à régir le fonctionnement interne de l’administration, elles ne font pas grief et ne modifient pas l’ordonnancement juridique. Ce sont les actes non décisoires. Leur contrôle par le juge administratif est indirect, voire inexistant. Concernant ce second type d’AAU, les règles produites par l’administration n’auront qu’un effet indirect sur les administrés qui ne pourront ni s’en prévaloir, ni les attaquer  par la voie d’un REP. Le danger des actes « non décisoires » est que l’administration soit tentée de leur donner une force dépassant leur compétence légale, et de les appliquer aux administrés sans que ceux-ci puissent les attaquer.

     En quoi les actes non décisoires, théoriquement insusceptibles de REP sont-ils tout de même de plus en plus soumis au contrôle du juge administratif ? Si les actes non décisoires sont à priori des AAU insusceptibles d’être attaqués directement (I), la jurisprudence a petit à petit fait évoluer sa position  en permettant dans certains cas une ouverture du Recours pour Excès de Pouvoir, et ainsi une plus grande soumission de ces actes au respect du droit (II).

1. Les actes non décisoires, des actes administratifs unilatéraux en principe insusceptibles d’être attaqué via un REP

Si certains AAU (non décisoires) bénéficient d’un contrôle indirect ne laissant pas à l’administration la  possibilité de les exploiter de manière abusive (A), certains actes non décisoires en revanche donnent lieu à un certain nombre d’abus du fait de l’absence totale de contrôle par le juge administratif (B).

1. Actes confirmatifs, déclaratoires, préparatoires, directives des AAU ne posant pas de problème en raison de leur contrôle indirect

Les actes confirmatifs ainsi que les actes déclaratoires se contentent dans le premier cas de confirmer un acte précédent, et dans le second de rendre compte d’une situation. En raison de leur absence d’effet, le juge refuse de les contrôler mais cela ne pose pas de problème particulier, il ne sera donc pas nécessaire de s’attacher à ces deux types d’actes.

Les actes préparatoires quant à eux font l’objet d’une procédure complexe donnant lieu à l’édiction de plusieurs actes successifs. Le juge y attache un traitement qui ne consiste qu’en un contrôle de l’acte final. Autrement dit les actes précédents sont durant la procédure exclus du contentieux, mais une fois la décision finale prise, le juge pourra revenir en arrière sur tout ce qui s’est produit, et ainsi apprécier la légalité des actes précédents. Par exemple, en matière électorale, on doit en principe attendre la proclamation des résultats finaux pour contester les modalités d’organisation de la campagne. Ainsi les actes préparatoires sont indirectement soumis au contrôle du juge administratif qui veillera à leur respect du droit.

Les directives administratives représentent la seconde grande catégorie d’actes non décisoires bénéficiant d’un contrôle indirect garantissant leur légalité.

Ces directives sont adressées par les chefs de service  à leurs subordonnés. Le but de ces directives n’est pas de décider, mais de fixer une ligne de conduite à tenir pour l’administration afin organiser la façon d’apprécier et d’assurer la cohérence des décisions à prendre.  Si on tombe dans l’obligation, c’est qu’il s’agit d’un acte règlementaire qui devra alors être annulé. L’administration pourra donc s’écarter de ces directives, notamment pour motif d’intérêt général, ou lorsque l’affaire en question a une particularité telle qu’elle doit s’écarter de la directive. Concernant le régime juridique de ces directives. N’étant pas impératives et ne modifiant théoriquement pas la situation juridique des administrés, elles ne sont pas directement susceptibles de REP. Personne ne pourra contester la directive en tant que telle. En revanche, les actes qui en découlent, à savoir un acte règlementaire ou un acte individuel pris sur le fondement d’une directive pourront eux être contestés et faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Le juge examinera leur conformité à la directive, et par la même occasion appréciera la légalité de la directive en vérifiant qu’elle s’insère bien dans le but visé par le législateur, qu’elle ne présente ni un caractère impératif, ni un caractère règlementaire. En d’autres mots, si la directive en tant que telle ne peut pas être contrôlée, son application si. Tout ceci ressort de la décision de 1970, Crédit Foncier de France. L’inconvénient de cette JP est qu’elle oblige les administrés à attendre les applications de la directive pour pouvoir agir contre elle.

Si certains actes non décisoires sont par leur contrôle indirect soumis au respect du principe de légalité, d’autres demeurent litigieux compte tenu de l’absence de toute possibilité de contrôle par le juge administratif.

1. Mesures d’Ordre Intérieur et circulaire, des AAU pour lesquels l’exclusion totale du REP est problématique

Les mesures d’ordres intérieurs (MOI) sont destinées à régir l’organisation et le fonctionnement interne de certains services publics dans lesquels on a une certaine exigence de discipline. C’est le cas principalement des établissements scolaires, des casernes militaires ou des prisons. Jusqu’en 1995 elles bénéficiaient d’une immunité juridictionnelle et faisaient donc partie de la catégorie d’AAU insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Le juge refusait en effet de les contrôler et d’encombrer les tribunaux en raison de leur faible influence, mais aussi par le souci d’instaurer une discipline nécessaire au bon fonctionnement de ces services. En effet si des règlements internes venaient constamment à être remis en cause par l’exercice d’un REP, ces services seraient dénués efficacité. En 1954, dans sa décision Chapou, le juge administratif refuse de contrôler le règlement intérieur d’un lycée. Il ne s’attache pas au caractère légal ou non de l’acte, mais refuse tout simplement de le contrôler.

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