Le juge administratif, juge de la loi?

Le juge administratif juge de la loi ?

        Le juge administratif, soit le juge de l’administration, gardien du bon fonctionnement de l’administration et du respect par cette dernière des droits des administrés a vu, au cours de la V° République son rôle s’accroitre et se développer. En effet, originellement garant du bon fonctionnement de l’administration, le juge administratif exerçait et exerce par ce contrôle un contrôle de légalité. Le juge administratif veille au respect par l’administration et ses organes du droit positif s’appliquant à eux. Ce contrôle de légalité est le pouvoir, la mission originelle du juge administratif. Toutefois, en raison du développement du droit internationale mais aussi du droit interne, le juge administratif a vu ses attributions et son rôle évoluer.

        Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les accords internationaux se sont multipliés et l’Union européenne que nous connaissons aujourd’hui était alors en pleine construction. En raison de ces évolutions juridiques majeures, une fois le droit international et européen intégré dans notre système juridique, mais surtout, une fois la supériorité, des traités internationaux mais aussi des actes réglementaires de l’union et enfin des directives internationales sur les lois internes posée, encore fallait-il un juge compétent pour statuer sur un litige relatif à la violation par un acte juridique interne, plus spécifiquement par une loi, d’un engagement international. Le Conseil constitutionnel, garant de la Constitution, a refusé ce rôle au motif que ses attributions découlaient toutes du bloc de constitutionnalité, et que ledit bloc ne lui attribuait pas le rôle de juge conventionnel. De ce fait un juge devait s’estimer compétent pour contrôler la conventionnalité des lois au risque de se retrouver dans une situation de vide juridique voir de déni de justice.

        Face à ce refus du Conseil constitutionnel la Cour de cassation a affirmé sa compétence pour juger de la conventionnalité des lois, soit de leur respect des engagements internationaux. Quelques temps plus tard c’est le Conseil constitutionnel qui lui aussi reconnu sa compétence en tant que juge de la conventionnalité des actes administratifs et ce, dans l’arrêt Nicolo en 1989.

        Le juge administratif, juge de la légalité et de la conventionnalité s’est vu reconnaitre un contrôle que l’on peut qualifier d’indirect, le contrôle de constitutionnalité. Originellement réservé au Conseil constitutionnel, ce contrôle a été attribué au juge administratif et ce, par la réforme constitutionnelle de 2008. Ce contrôle peut être qualifié d’indirect car contrairement au Conseil constitutionnel le juge administratif ne se prononce pas directement sur la constitutionnalité de la loi, cependant par le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité, il est compétent pour apprécier les critères imposés pour transmettre la question au juge constitutionnel. Ce contrôle est indirect car le juge bien qu’il ne se prononce pas directement sur la constitutionnalité de la loi, peut choisir de ne pas transmettre la question au juge constitutionnel s’il considère que les caractères de la question ne sont pas remplis, en ce sens, il exerce un contrôle de constitutionnalité indirect.

        Par le contrôle de légalité, mission inhérente du juge administratif, le contrôle de conventionnalité et le contrôle de constitutionnalité, il advient d’affirmer que le juge administratif est le juge de la loi, en effet, outre sa mission inhérente, il s’est vu attribuer deux autres missions, une de manière directe, qui est le contrôle de conventionnalité (I) soit le respect par la loi des engagements internationaux, et une, de manière plus indirecte qui correspond au contrôle de constitutionnalité (II), contrôle qui s’exerce par le biais du mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité.

1. Le contrôle indirect de la loi par le juge administratif : le contrôle de constitutionnalité

Originellement, le juge administratif refusait ce contrôle de constitutionnalité (A), en effet, à plusieurs reprises il s’est estimé incompétent, cette compétence étant réservée au juge constitutionnel. En revanche, avec la réforme constitutionnelle de 2008 et l’intégration du mécanisme de la QPC, le juge administratif s’est vu attribué le rôle de filtre, lui permettant ainsi un contrôle indirect de la constitutionnalité des lois (B).

1. Le refus premier de ce rôle de juge constitutionnel

En premier lieu, le juge administratif refusait le rôle de juge constitutionnel, celui-ci étant réservé au juge constitutionnel. Lors de l’arrêt Arrighi, s’est développé une théorie, celle de la loi écran (a) et au cours de cet arrêt le juge a affirmé son incompétence en tant que juge constitutionnel. Cette jurisprudence a connu des atténuations, notamment avec la jurisprudence Quintin (b).

1. La jurisprudence Arrighi  1936 ; la théorie de la loi écran

• Refus de contrôler un règlement pris en application d’une loi car cela reviendrait à contrôler la constitutionnalité de la loi 🡪 mécanisme de la loi écran
• Sous la III le juge se déclare incompétent pour apprécier la constitutionnalité des actes réglementaires d’application de cette loi
• On dit que la loi fait écran entre l’acte administratif et la constitution ce qui fait obstacle au contrôle du juge administratif
• On dit de la loi qu’elle fait écran car l’acte ne viole pas directement la constitution, c’est la loi à partir de laquelle est pris l’acte qui est contraire à la constitution, si l’acte violé directement la constitution, dans ce cas le juge aurait pu l’annuler.
• Cette théorie a été abandonnée dès 2008 au regard des traités internationaux mais aussi de la QPC qui vient contourner cette théorie

1. La JP quintin 1991, la théorie de l’écran transparent

• Atténuation de la JP Arrighi car théorie de l’écran transparent
• Loi transparente 🡪 loi qui reprend une disposition constitutionnelle sans rien apporter de nouveau ou de différents, dans ce cas le juge ne contrôle non plus la légalité de l’acte mais sa constitutionnalité

1. La révision constitutionnelle de 2008 ; la consécration du rôle de juge constitutionnel du juge administratif 

En 2008 est instauré le mécanisme de la QPC (a), ce mécanisme a conféré au juge administratif un contrôle indirect de la constitutionnalité des lois, ce contrôle s’exerçant par le biais d’un contrôle des critères d’appréciation de la QPC (b).

1. Le mécanisme de la QPC

•  Instauré par la réforme constitutionnelle de 2008, elle correspond à un contrôle des lois fait a posteriori
• Permet d’effectuer un renvoi préjudiciel (juridiction qui n’est pas compétente pour statuer sur une question relative au litige qui en détermine la solution la transmet à la juridiction compétente) devant le conseil constitutionnel.
• Elle est venue contourner la théorie de l’écran législatif car depuis cette date le juge administratif est compétent pour juger, et ce, indirectement de la constitutionnalité d’une loi
• En effet le juge doit en quelque sorte se prononcer quant à la constitutionnalité des lois par le biais du contrôle effectué sur les questions soulevées par les justiciables.

1. Contrôle des critères d’appréciation de la QPC, sérieux, nouveau et applicable au litige

• Le juge doit s’assurer que la question soulevée remplisse bien 3 critères intégrés dans l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel en 2009
• Trois critères se trouvent à l’article 23-2 de cette loi organique 🡪 disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure + elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la constitution (caractère nouveau) + la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux
• Le juge administratif effectuera le rôle de filtre, il jugera du respect des critères par la question, si cette dernière ne les respecte pas il ne la transmettra pas au Conseil constitutionnel qui reste le seul organe compétent pour constater l’inconstitutionnalité d’une loi de manière directe. En revanche si la loi est aux yeux du juge administratif inconstitutionnelle, il transmettra la question au Conseil constitutionnel.

1. Le contrôle direct de la loi par le juge administratif : le contrôle de conventionnalité

Le juge administratif, et plus précisément le Conseil d’état s’est vu conférer le rôle de juge de la conventionnalité et ce, en raison du refus de la part du Conseil constitutionnel d’effectuer ce contrôle (A). Ce contrôle exercé par le Conseil d’état peut se faire par la voie de deux motifs (B), l’exception d’illégalité et le REP.

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