Le contrôle de la conventionnalité de la loi par le juge administratif.

Dissertation : Le contrôle de la conventionnalité de la loi par le juge administratif.

L’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958 rappel au terme d’une rédaction similaire à celle contenue dans le texte constitutionnel de la IVe République, que « les traités régulièrement ratifiés ou approuvés on dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois (...) ». La primauté du traité sur la loi ayant un fondement constitutionnel, le juge ordinaire auquel appartient le juge administratif, s’est retrouvé associer, à la nécessaire confrontation de l’action de l’Administration au regard du droit conventionnel international.

Le juge administratif regroupe l’ensemble des juridictions dénommées ainsi sous la plume du législateur et correspondant au diffèrent échelon du contentieux de l’ordre administratif à laquelle appartient : les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel et le Conseil d’Etat. Le contrôle de la conventionnalité de la loi s’entend comme le contrôle juridictionnel mis en œuvre par référence à des éléments de légalité propres au droit international. Plus spécifiquement, le juge réalise un contrôle du respect par l’Administration ou par le législateur à la règle de droit international issue principalement du droit international originaire ou conventionnel qui regroupe l’ensemble des conventions internationales signées et ratifiées par la France (Charte de l’ONU, Déclaration Universelle des Droits de l’Homme) et celles appartenant à l’Union européenne (Traité de Maastricht, Traité de Lisbonne...). Il s’agit donc d’un contrôle propre à vérifier la soumission de l’Etat et ses démembrements, à la légalité nationale comme internationale élément indispensable à l’Etat de droit. Le contrôle de conventionnalité de la norme législative n’implique donc pas une référence à la Constitution, bien que l’intégration du droit international originaire au sein du bloc de constitutionnalité tend à rendre délicat l’exercice indépendant des deux contrôles.

Le juge administratif s’est trouvé très tôt confronté au respect de la légalité internationale par les actes de l’Administration et a admis très prématurément, la soumission des actes administratifs à la légalité internationale. En revanche, la soumission de la loi aux conventions internationales telles qu’il est fait exigence dans l’article 55 ne s’est pas faite sans difficulté pour le juge administratif. Attaché au respect de la séparation des pouvoirs tant entre les autorités juridictionnelles qu’à l’encontre des autres pouvoirs, comme de la place de la loi dans l’ordre juridique national, il se refusa pendant longtemps à exercer le respect par le législateur des conventions internationales. Cette incompétence longtemps défendue, s’est faite au détriment des administrés qui ne pouvaient plus bénéficier de la protection que leur conféraient les traités par la Constitution. Le refus du contrôle de conventionalité eu pour conséquence, l’absence de soumission de la loi aux conventions internationales en l’absence de tout contrôle juridictionnel. Il faudra attendre des revirements intellectuels comme juridictionnels, renforcés par une répétition des déclarations d’incompétence des autres juridictions, pour que le juge administratif accepte en 1989 d’exercer pleinement le contrôle de la conventionalité de la loi (CE, « Nicolo », 1989). Il s’agit d’un revirement attendu et opportun dans la mesure où la place du droit conventionnel ne cesse de prendre de

l’importance à l’encontre de l’Administration comme du législateur. En acceptant le contrôle de la conventionalité de la loi, le juge admet la soumission de cette dernière aux traités internationaux conformément aux dispositions constitutionnelles. Ce raisonnement est fort proche de celui utilisé par le juge Marshall dans l’affaire « Marbury v Madion » de la Cour Suprême des Etats-Unis en 1803, et permet la pleine effectivité des dispositions de la Constitution.

Ainsi quelle est alors la nature et l’étendue du contrôle contentieux exercé par la juridiction administrative dans la perspective de soumission du législateur au droit conventionnel internationalet plus généralement de l’intégration du droit international conventionnel parmi les sources de la légalité administrative ?

Le contrôle de la conventionalité des lois par le juge administratif a longtemps été refusé pour des éléments tenant à la philosophie de sa jurisprudence et des principes par lesquels il s’estimait lié au nom de la conception française de la séparation des pouvoirs (I). L’admission d’un contrôle juridictionnel de la conventionalité, fait peser sur le juge administratif des responsabilités nouvelles en matière d’un nouvel élément de la légalité astreignant toujours plus l’Administration comme le législateur (II).

I. Les fondements d’un refus originaire de l’exercice du contrôle de la conventionalité de la loi et des actes administratifs pris en son application par le juge administratif.

Le revirement tardif du Conseil d’Etat opéré par l’arrêt « Nicolo » de 1989, trouve ses explications à la fois dans les motifs théoriques (A) et jurisprudentielles (B), défendus par le juge administratif.

A. Le maintien des éléments théoriques du refus.

Le juge administratif à du lever plusieurs barrières d’ordre « intellectuelles » pour réaliser pleinement le contrôle de la conventionalité de la loi. Dans la mesure où la Constitution fixait dans son article 55, le principe de primauté des traités sur la loi, le juge considérait que contrôler une loi par rapport à un traité était l’application d’un problème constitutionnel dont il ne pouvait avoir connaissance. En effet, contrôler le respect de la loi par rapport au traité, reviendrai à faire état de l’application de la Constitution pour vérifier si la norme législative est conforme à la norme conventionnelle. « L’écran constitutionnel » était donc l’un des arguments contre le contrôle de conventionalité, puisque le traité faisait « écran » entre la Constitution et la loi. Contrôler la conventionalité reviendrait à appliquer les dispositions de la Constitution et le juge administratif ne souhaitait pas en connaitre.

Ce raisonnement s’appliquait seulement si une loi était postérieure à un traité (CE, « Syndicat général des fabricants de semoules de France », 1968). Dans l’hypothèse où une loi était antérieure à un traité, le juge administratif s’était déclaré compétent pour constater qu’un traité intervenu postérieurement à une loi, avait abrogé implicitement cette dernière au nom du principe de primauté de l’article 55 (« La loi postérieure déroge à la loi antérieure si la seconde lui est contraire »). Le juge administratif ayant toujours refusé de contrôler la constitutionnalité d’une loi, craignant d’entrer en conflit avec le législateur (CE, « Arrighi » 1936), et a donc retardé considérablement l’exercice du contrôle de conventionalité.

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