Dans quelle mesure le juge administratif est-il légitime à juger l’administration ?

Dans quelle mesure le juge administratif est-il légitime à juger l’administration ?

La révolution française de 1789, empreinte du traumatisme des événements qui l’ont faite et du souci d’une véritable séparation des pouvoirs, marque la genèse du droit administratif. C’est cette interprétation spécifique de la séparation des pouvoirs qui a pour but de garantir l’indépendance et la protection des nouvelles administrations face à un Juge dont on craint qu’il freine les idéaux républicains. Le dualisme judiciaire, avec un droit judiciaire d’un côté et un droit administratif de l’autre, est venu des lois du 16 et 24 aout 1790. Par ces lois, la Constituante s’est prononcée en faveur de cette distinction spécifique qui ne laisse aucun doute quant à son interprétation. Les juges ne peuvent dorénavant plus s’immiscer dans les actes administratifs, assurant de fait une protection de l’innovation face au conservatisme avéré de ces magistrats. L’article 52 de la Constitution du 22 Frimaire an 8, crée le conseil d’Etat. Il était constitué à sa création de hauts-fonctionnaires et avait pour but d’administrer. En effet, c’est une autorité qui proposait alors des solutions à l’Empereur qui tranchait par lui-même, ne laissant alors aucune place à une justice administrative. La loi du 28 pluviôse de l’an 8, du calendrier révolutionnaire crée les conseils de préfecture qui sont les ancêtres des tribunaux administratifs, ayant pour mission d’assister le préfet dans la résolution des litiges dont il était saisi. C’est à partir de la IIIe République que s’est créé en premier le tribunal des conflits, alors présidé par un ministre, le garde des sceaux. Puis, le Conseil d’Etat se verra octroyer une justice déléguée. C’est l’émergence de la justice administrative moderne. C’est d’ailleurs le Conseil d’Etat qui supprimera l’attribution de la présidence du tribunal des conflits au ministre. C’est une décision remarquable du 13 décembre 1889, arrêt plus connu sous le nom de l’arrêt « cadeau ». Il cherche alors à couper les liens avec l’exécutif mais le problème est que c’est une institution solitaire, c’est-à-dire qu’elle juge tous les contentieux sans possibilité d’appel ou de pourvoi en cassation. On peut remarquer que le Conseil d’Etat va garder ce monopole jusqu’à 1953. En effet, les décrets du 30 septembre et du 28 novembre 1953, créent les tribunaux administratifs. Il y a désormais des tribunaux et le conseil d’Etat. Les tribunaux administratifs seront les juges de droit commun, et le conseil d’Etat la juridiction d’appel ou cassation. Toutefois, l’histoire du Conseil d’Etat fera qu’il conservera des attributions spécifiques en plus de son rôle de cassation avec une attribution consultative de l’Etat. D’’où un mélange assez paradoxal entre un rôle de conseiller de l’exécutif (également législatif depuis 2008) et un rôle de juge indépendant. Le 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel consacre un PFRLR qui est celui de l’indépendance de la juridiction administrative. En 1987, une décision du Conseil Constitutionnel consacrera constitutionnellement une partie de la compétence du juge administratif et dans une loi du 31 décembre de la même année, elle créera les Cours administratives d’appel qui seront les juges du contentieux administratif. Quelques années plus tard, la loi du 8 février 1995 permettra au juge administratif d’adresser des injonctions à l’administration, sous peine possible d’astreinte, ce qui signifie la condamnation à une somme d'argent cumulative, à raison de tant par jour de retard. C’est en 2009, plus précisément le 3 décembre, que la Cour constitutionnelle affirmera que le Conseil d’Etat est placé au sommet d’un ordre de juridictions reconnu par la Constitution. C’est une décision importante qui marque alors la consécration constitutionnelle de l’existence de l’ordre juridictionnel administratif. Il est toutefois intéressant de remarquer que cette consécration se manifeste près de 200 ans après sa conception. En effet, tout au long du XIXe siècle, la justice administrative a fait l’objet d’une contestation permanente. C’est l’indépendance qu’elle acquière progressivement mais avec constance qui lui donnera même selon une partie de la doctrine un statut de gardien des libertés publiques, devenant ainsi une institution de premier plan. Mais dans quelle mesure le juge administratif est-il légitime à juger l’administration ? Il conviendra de reconnaitre que le rôle du juge a longtemps été remis en question mais qu’il est légitime dans les faits dans le cadre d’un Etat de droit.

I. Une remise en question du rôle du juge administratif

Le juge administratif a longtemps été l’objet de critiques, certaines plus ou moins justifiées selon le contexte politique ou social. Ces remises en questions proviennent principalement des administrés et du pouvoir politique en place.

A. Une remise en question par les administrés

Dans la justice administrative, le citoyen peut être à peu près certain de voir les illégalités censurées et reconnu dans son bon droit. Cette censure intervient malheureusement souvent trop tard pour lui être véritablement profitable. Car c’est une justice qui est victime de la lenteur de ses procédures et du fait que les recours n’ont pas d’effet suspensif. De plus il n’existe pas devant cette juridiction, de procédures d’urgence que l’on puisse réellement considérer en tant que tel. Heureusement le législateur a pallié à ce manque avec la loi du 30 juin 2000, dotant ainsi le juge administratif de nouvelles procédures comme le « référé suspension » et le « référé liberté ». Les tribunaux administratifs, cours administratives d’appel et Conseil d’Etat connaissent une expansion des requêtes des administrés, chacun voulant faire reconnaitre son droit auprès du juge administratif. Mais la capacité du juge à satisfaire l’attente des justiciables lors de contentieux est toujours mise en doute, toujours pour des raisons de lenteurs et d’exécutions des décisions. La réforme de 2008 crée une nouvelle autorité constitutionnelle indépendante qu’est le Défenseur des droits. Il a pour but principal de défendre les droits et libertés individuels de toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’une administration ou d’un service public. Doit-on en déduire que le juge administratif ne remplit pas tout à fait son rôle de médiateur entre les administrés et l’administration lors de procédures contentieuses ? La réforme semble vouloir pallier à un manque dans ce cas précis.

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