Le principe de libre administration des collectivités territoriales est-il limité ?

En 2017, Bertrand Faure écrivait « Quand un mineur commet un méfait, on en appelle à son père » dans les litiges contentieux entre l’Etat et les collectivités territoriales. Cette image du mineur et de son père illustre parfaitement les relations entretenues entre l’Etat et les collectivités territoriales. Les collectivités territoriales sont, par définition, des entités publiques distinctes de l’Etat. Le terme de collectivité territoriale apparaît dès 1946. Elles ont été créées dans une démarche de décentralisation des pouvoirs de l’Etat. Ces entités se sont vues transférer des compétences administratives, mais non régaliennes.

Dans l’histoire des collectivités territoriales, la libre administration est très certainement une des libertés publiques les plus anciennes. Concrétisé par la loi de 1982 portant sur les droits et libertés des communes, des départements et des régions, ce principe de libre administration est devenu un principe constitutionnel mettant fin à la tutelle exercée par l’Etat. Ce principe est devenu un bouclier contre les emprises de l’Etat et des autres entités publiques.

Les collectivités s’administrent librement par un conseil élu au suffrage universel direct et un exécutif. Administration libre suppose que l’Etat n’exerce plus de tutelle sur ces entités. La constitution révisée en 2003 édicte qu’aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre. Ce principe de libre administration se résume à une liberté, énoncé par la Constitution, organisée par loi et garantie par le Conseil constitutionnel.

C’est l’article 72 de la Constitution qui régit les collectivités territoriales. L’article 42 de cette même Constitution déterminera que c’est la loi qui détermine le principe fondamental de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources. De ce principe constitutionnel découle l’existence d’une autonomie financière et d’une autonomie d’administration. Le Conseil constitutionnel a été saisi à plusieurs reprises par des Questions Prioritaires de Constitutionnalité (QPC) relatives à la libre administration. C’est lui qui va donner toute sa densité à ce principe constitutionnel tout en préservant timidement les intérêts de l’Etat.

Entre limitation par la loi et contrôle de l’Etat sur l’exercice de la liberté de gestion des affaires locales par des organes élus, une figure paternelle de l’Etat semble toujours présente dans les relations entre celui-ci et les collectivités territoriales.

Nous allons voir que même si la Constitution accorde aux collectivités territoriales une large capacité d’action, le législateur limite le principe de libre administration (I). Les nombreuses jurisprudences extensives effacent ce principe constitutionnel (II).

I – Le principe de libre administration limité par le législateur

Le principe de libre administration est constitutionnellement reconnu, mais les collectivités territoriales restent limitées dans leurs actions par la loi (A) mais aussi par les contrôles exercés par l’Etat sur les collectivités sous « liberté surveillée » (B).

A) Un principe constitutionnel limité et déterminé par la loi

Dans ses nombreuses décisions, les sages de la rue de Montpensier rappellent bien souvent que « si les collectivités territoriales s’administrent librement en vertu de l’article 72 de la Constitution, chacune d’elles le fait dans les conditions prévues par la loi ».

S’il est vrai que la Constitution garantie le principe de libre administration, il est encore plus vrai que le législateur se borne à ne pas accorder trop de marge de manœuvre aux collectivités territoriales. Ces dernières, dirigées par des organes élus au suffrage universel direct, disposent d’un minimum de compétences accordées par la loi et de ressources qui leur sont propres. L’article 72-2 rappelle que les collectivités ont partiellement la maîtrise de ces ressources. Il rappelle d’abord qu’elles peuvent « prendre des décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mise en œuvre à leur échelon ». Il y a certes une limitation de la compétence du législateur, mais ce législateur vient s’immiscer dans les décisions par « un contrôle administration et du respect des lois ».

La loi est la seule à déterminer l’organisation des collectivités territoriales. C’est elle qui vient délimiter leur fonctionnement, leurs ressources, mais aussi leurs compétences. Le terme employé par le Constitution « dans les conditions prévues par la loi » souligne le rôle que tient le législateur auprès des collectivités. De par son contrôle, mais aussi de par les lois, le législateur encadre et surveille les libertés accordées aux collectivités territoriales.

B) Des collectivités territoriales sous liberté surveillée

Les collectivités s’administrent librement sous le contrôle du législateur. Contrôles exercés par des juges administratifs et financiers. On l’a vu plus tôt, l’article 72 interdit qu’une collectivité soit sous tutelle d’une autre collectivité. En revanche, ce même article ne semble pas interdire la tutelle de l’Etat rendant ainsi toute forme de contrôle conforme à la Constitution.

Le contrôle de légalité a posteriori des actes des collectivités territoriales, placé sous la responsabilité des préfets et du juge administratif a remplacé la tutelle de l’Etat. On retrouvera comme contrôle financier par exemple la faculté que détient le préfet de régler d’office le budget communal. Sans s’attarder davantage sur cette faculté conférée par l’article L. 1612-3 du code général des collectivités territoriales, le préfet à la faculté après avis de la Cour des comptes, de s’immiscer dans la libre administration des collectivités. Cette aptitude n’a jamais été considérée comme portant atteinte au principe de libre administration. Pourtant, sans réellement limiter les collectivités, l’Etat, figure paternelle, vient rattraper les erreurs de ses petits.

Pour ce qui est du contrôle de légalité dans les marchés publics par exemple, le préfet exerce un contrôle sur pratiquement toutes les procédures. Une collectivité ne peut pas notifier un marché, à partir d’un certain seuil, sans l’avoir soumis au préalable au contrôle de légalité. Certes, c’est l’accusé de réception qui compte et pas le contrôle véritablement

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