Le pouvoir exécutif et la constitution de 1791

« Les représentant sont le corps législatif et le roi » dispose la Constitution du 3 septembre 1791 dans son Titre III, à l'article 3. En effet, cette Constitution, qui est la première constitution écrite, distingue deux pouvoirs distincts, le législatif et l'exécutif.
Le pouvoir législatif a pour fonction de faire les lois : les projets sont déposés, soumis à un débat et souvent examinés par des comités législatifs ; les projets font, au terme du processus, l'objet d'un vote final. Généralement, les projets doivent être sanctionnés par le pouvoir exécutif (roi) pour devenir des lois, elles doivent être promulguées par celui-ci.
C'est dans un contexte de chaos politique que vient naître la Constitution de 1791 ; le 1er juin 1789, les délégués du tiers état se proclament assemblée nationale, rejoints par la suite par certains députés du clergé et de la noblesse, ils deviennent alors représentants de la nation. Le 20 juin, ils se réunissent dans la salle du jeu de paume et prêtent serment de ne pas se séparer tant qu'ils n'auront pas réussi à instaurer une nouvelle constitution. L'assemblée se donne alors un rôle politique, elle s'approprie le pouvoir de rédiger une constitution écrite, elle devient alors assemblée constituante. Dès lors, on observe un transfert de la souveraineté du roi à la Nation (représentants). La souveraineté est le caractère d'un organe qui n'est soumis au contrôle d'aucun autre et qui se trouve investi des compétences les plus élevées ; tout le monde dépend de ce pouvoir inconditionné qui ne dépend lui, de personne d'autre. Quelques jours plus tard, après le serment du jeu de paume, l'Assemblée écrira le préambule de la Constitution, la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, le 26 août 1789, qui sera modifié jusqu'en 1791 pour arriver à la réelle Constitution. Celle-ci incarne alors les grands idéaux de l'époque : le droit de vote, la souveraineté nationale, l'instauration d'un régime représentatif, les limitations de la monarchie et la séparation des pouvoirs. En d'autre terme, cette Constitution réalise le rêve d'autonomie de la modernité ; abolir la monarchie de droit divin pour établir une monarchie constitutionnelle, fondée sur le principe de la séparation des pouvoirs.
En effet, elle instaure le principe de séparation des pouvoirs qui correspond à la conception positive ; la séparation mitigation. Il n'y pas de spécialisation des organes mais une participation de l'organe exécutif au législatif et inversement, c'est la théorie du poids et contrepoids (checks and balances), chaque organe a un moyen de pression sur l'autre pouvoir, ils sont séparés mais les fonctions sont partagées. Cependant, cette Constitution de 1791 présente le corps législatif comme bien plus important que le pouvoir exécutif, en lui attribuant des pouvoirs plus conséquents.
Il revient alors à s'interroger sur la place qu'attribue la Constitution de 1791 au pouvoir exécutif, en d'autre terme, il convient de s'interroger sur la place du roi dans ce nouveau modèle constitutionnel.
En effet, la Constitution, en principe, accorde une place omniprésente et apparente au pouvoir exécutif (I) mais, qui dans les faits, se voit affaiblie par la suprématie du corps législatif (II).

I) Une omniprésence apparente du pouvoir exécutif

Au Titre III, chapitre II, section première, la Constitution traite « De la Royauté et du Roi ». L’article premier, tout entier, est une fidèle rédaction des coutumes de dévolution de la couronne : « La Royauté est indivisible et déléguée héréditairement à la race régnante, de mâle en mâle, par ordre de primogéniture, à l’exclusion perpétuelle des femmes et de leur descendance ». Il n’y avait pas non plus de changement révolutionnaire dans le libellé de l’article 9 : « Les biens particuliers que le Roi possède à son avènement au trône sont réunis irrévocablement au domaine de la Nation ; il a la disposition de ceux qu’il acquiert à titre singulier ; s’il n’en a pas disposé ; ils sont pareillement réunis à la fin du règne ». On trouve là une reprise de la loi fondamentale sur le domaine de la Couronne et de la Royauté.
On trouve là une reprise de la loi fondamentale sur le domaine de la Couronne. La Constitution du 3 septembre 1791 accorde formellement de grands pouvoirs au roi. Le roi dispose en effet du pouvoir de nommer les ministres et de les révoquer, il promulgue les lois et est le chef de l'administration intérieure. Son statut de régent est également prévu par cette Constitution. Dans les faits, cette volonté d'accorder au roi des pouvoirs pourrait s'apparenter à une volonté de conserver le caractère suprême de la royauté ; il n'en est rien, c'est en réalité, un moyen de mieux contrôler le pouvoir exécutif.

        A) Le roi détenteur du pouvoir exécutif suprême

        La naissance de la volonté de contrôler l'exécutif voit le jour dès l'application de la Constitution. En effet, le passé hante encore les esprits, et nul ne souhaite la reproduction de l'absolutisme et de ses conséquences. Dès lors, on cherche un moyen de contrôler que ce pouvoir applique bien les lois ; cependant, le principe de séparation des pouvoirs vient heurter les solutions envisagées. En effet, le roi, en raison de son pouvoir législatif était un représentant ; en tant qu'organe partiel de la législation, il devait être pleinement indépendant de toute autre organe. C'est cette nécessité de rendre les deux organes indépendants l'un de l'autre qui refusait au roi de posséder un droit de dissolution de l'assemblée et que sa personne était inviolable. Mais également, étant le seul détenteur du droit exécutif, il devait rester subordonné à la loi et être guidé par celle-ci ; à cette période, le pouvoir exécutif était cantonné à la simple application des lois et excluait totalement le pouvoir réglementaire, qui était le monopole de la loi. Alors, l'idée de contrôler la bonne application de la loi par le législatif est apparue, mais, elle posait problème car conférait trop de pouvoirs au corps législatif, et revenait à nier la séparation des pouvoirs. A l'inverse, le fait de laisser le champ libre au roi, revenait à n'exercer aucun contrôle, et donc le laisser disposer de sa fonction comme il le souhaite, ce qui là aussi, dépasserait le cadre de sa fonction initiale. Alors, l'Assemblée constituante s'inspire du modèle anglais ; la République voit alors la naissance des ministres qui seront responsables pénalement devant le corps législatif, et qui auront pour vocation de contresigner les actes du roi. La contresignature est le fait d'imposer une signature à côté de celle portée en premier sur un acte, par le titulaire de la compétence, qui a pour effet d'authentifier la signature de celui-ci et de transférer la responsabilité de l'acte sur le contresignant. Le roi, lui, reste inviolable et irresponsable ; lui revient alors le choix de la nomination et de la révocation de ces ministres comme l'indique l'article 1er de la quatrième section, dans le chapitre deux.
Le roi est alors positionné comme le pouvoir exécutif suprême ; en effet, à lui seul appartient le choix et la révocation des ministres. Alors, on comprend que les ministres sont en quelque sorte les « marionnettes » du roi ; car ils sont nommés par celui-ci, mais, étant hautement surveillé par le corps législatif, la contresignature d'une mauvaise application de la loi pourrait enclencher leur responsabilité devant l'Assemblée.
        En effet, comme expliqué ci-dessus, le seul pouvoir du roi est alors d'appliquer la loi, de les promulguer. Il n'intervient pas dans l'élaboration de ces lois, il sert de « garant » et les authentifie par le sceau de l'Etat. L'article 6 de la première section du chapitre IV rappelle ce principe auquel l'Assemblée s'attache : « Le pouvoir exécutif ne peut faire aucune loi, même provisoire, mais seulement des proclamations conformes aux lois, pour en ordonner ou en rappeler l’exécution ». On peut alors comprendre à travers cet article que les forces publiques affectées à la sécurité extérieure sont sous le commandement du roi, principe qui est également énoncé dans la DDHC à travers l'article 12 qui dispose que la garantie des droits passe par l'existence d'une force publique reconnue. Le chef de l'Etat est garant de la sûreté de la Nation. En principe, tous les pouvoirs émanaient de la Nation, qui ne pouvait les exercer que par délégation. Le Roi, comme les députés, avait qualité de « représentant de la Nation », et devenait, à ce titre, délégataire de la puissance exécutive, c'est le principe de souveraineté nationale, autrefois déléguée au roi. Avec la mission de sûreté de l'état, il se voit évidemment attribuer le rôle de chef des armées, de la force publique et des relations extérieures.
Effectivement, l’article 1 du Chapitre IV de la Constitution du 3 Septembre 1791, stipule que « le roi est le chef suprême de l’administration générale du royaume, qu’il a le soin de veiller au maintien de l’ordre et de la tranquillité publique ». Il incarne alors le rôle de Chef suprême et irrévocable des armées de terre et de merde Françaises ; il nomme les ambassadeurs et confère le commandement des armées, mais également les grades de maréchal et d'amiral. De plus, il nomme les officiers supérieurs (par limitation de quota), ainsi que les hauts fonctionnaires de l'armée. On comprend alors que le roi incarne la figure de contrôle des armées, sous tous les plans. Son pouvoir dans le domaine est irrévocable et incontestable ; bien évidemment, comme le roi doit rester subordonné à la législation, il est tenu de respecter les lois relatives au domaine militaire. Toutes les déclarations de guerre seront faites par ordre du roi ; le roi arrête et signe les traités avec les puissances étrangères, sauf la ratification du corps législatif.
La constitution ne se prononce pas seulement sur le rôle de chef des armées ou encore sur le rôle de nomination des ministres en matière de pouvoir exécutif, celui-ci incarné par le roi, elle replace la royauté dans la législation.

...