Les pouvoirs de la Constitution de 1791

Avant la Révolution, la France ne possédait pas de constitution écrite. Le principe du gouvernement était la monarchie absolue de droit divin, qui possédait un ensemble de traditions; il n'y avait pas de pacte unique, mais une série d'édits, d'ordonnances, établissant la toute-puissance royale se limitant elle-même par des privilèges accordés ou conservés à quelques grands corps tels que le Parlement, ou à des provinces et des municipalités. L'organisation politique et administrative de la France date de la Révolution : la première constitution date de 1791; cela ne veut pas dire que l'Assemblée constituante improvisa son oeuvre sans se préoccuper du passé : il n'y eut pas là, comme on le croit parfois, une solution absolue de continuité; mais il n'en est pas moins certain qu'on a, en quelques années, organisé la France sur des bases nouvelles. Avant la Révolution, la France n'avait pas de constitution écrite; depuis 1789, au contraire, elle en a toujours eu une : c'est là ce qui fait l'importance exceptionnelle de la constitution de 1791. C'est elle qui réunit toutes les lois particulières votées par l'Assemblée nationale; c'est elle qui posa les principes généraux dont toutes les constitutions françaises se sont inspirées depuis. Il importe donc de donner des détails complets sur les constitutions de la période révolutionnaire, car c'est alors que furent créés, au fur et à mesure des besoins, la plupart des mécanismes politiques et administratifs qui fonctionnent encore aujourd'hui. Il est remarquable aussi qu'aucune des constitutions suivantes ne s'est préoccupée comme elle de donner des solutions à toutes les questions; plus on va et plus le thème de la constitution se restreint : la dernière embrasse seulement l'organisation des grands pouvoirs publics; et cette tendance est si marquée que beaucoup de gens s'imaginent aujourd'hui qu'une constitution n'a pas à se préoccuper d'autre chose et établissent une distinction philosophique entre une loi ordinaire et une loi constitutionnelle. De cette différence de conception et de rédaction des différentes constitutions que la France s'est données successivement résulte une difficulté pour celui qui les expose.

Les lignes de force de la Constitution de 1791. 

La première constitution écrite qui reconnut les droits de la nation et qui fut faite par ses représentants, fut, en France, celle du 3 septembre 1791. Elle n'a pas été substituée en un jour au régime qui la précédait; elle n'a pas été improvisée par des philosophes d'après des principes abstraits comme le laissent souvent entendre les détracteurs de la Révolution; elle a été précédée de deux années d'études et de travaux parlementaires; elle a été élaborée dans une série de lois partielles qui constituent un immense travail législatif. L'Assemblée nationale constituantecommença par remplacer peu à peu les institutions qui existaient avant elle et fit ensuite la constitution qui réunissait en un seul faisceau toutes ces mesures partielles et en donnait les principes générateurs et la théorie. 

Avant d'examiner la constitution, il faut exposer les mesures préparatoires dont elle fut la conséquence et la sanction.

Les Etats généraux, qui allaient bientôt devenir l'Assemblée constituante, furent convoqués par le règlement électoral du 24 janvier 1789, et ils se réunirent le 5 mai à Versailles. Ils se composaient de députés élus séparément par l'ordre de la noblesse, par celui dit clergé et par le tiers état. Ils n'étaient pas convoqués pour faire une constitution et n'avaient nullement le pouvoir constituant qu'ils se sont attribué dans la suite. Leur tâche devait, au contraire, dans le principe, être très modeste et limitée : elle consistait à soumettre à l'agrément du roi, sans que celui-ci fût lié, des projets de réformes financières, judiciaires et administratives.

Le 17 juin, le tiers état, appuyé par quelques membres du clergé et de la noblesse, proclama que cette sorte de triple assemblée était une et nationale. Après une inutile résistance de la cour, résistance qui amena la fameuse réunion du Jeu de paume et la déclaration de l'inviolabilité des députés, le roi autorisa le clergé et la noblesse à se joindre au tiers état dans les conditions que celui-ci avait déterminées : c'était reconnaître le pouvoir constituant de l'Assemblée nationale.

L'Assemblée établit de suite, par son immortelle Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août, les bases de son oeuvre : la souveraineté de la nation, la liberté des humains, l'égalité des droits étaient, pour la première fois, proclamées comme des principes.

L'acte constitutionnel du 10 octobre, sur les pouvoirs publics, posa les bases de la future constitution. Le gouvernement était monarchique; le pouvoir législatif était exercé par une seule Chambre élue pour deux ans; un veto suspensif était accordé au roi, qui n'avait plus le pouvoir de légiférer ni de lever aucune contribution; l'impôt était consenti chaque année par l'Assemblée, qui, seule, avait également le droit de contracter des emprunts. Les ministres devenaient responsables de leurs actes.

Le 14 décembre, l'Assemblée adopta la loi sur les municipalités, qui furent toutes remplacées par voie d'élection. Le chef du corps municipal prit le nom de maire. Les citoyens actifs se réunissaient en assemblée électorale et nommaient d'abord le maire, puis ensuite, au scrutin de liste double, les autres membres du corps municipal. L'assemblée électorale nommait aussi un procureur de la commune, chargé de défendre ses intérêts et de poursuivre ses affaires. Le conseil municipal s'assemblait au moins une fois par mois; il était subordonné aux administrations de département et de district en ce qui concernait les délégations qu'il pouvait recevoir. La commune avait aussi un conseil général, composé des notables et du corps municipal, et ayant des attributions spéciales.

L'Assemblée nationale, ayant suppprimé la distinction des trois ordres, fut naturellement conduite à créer de toutes pièces un système électoral sans précédents. Telle fut l'origine du décret du 22 décembre 1789, qui, bien que n'ayant jamais été complètement appliqué, n'en est pas moins resté la source du droit électoral français. Il s'appliquait aux élections politiques, tant des députés que des administrateurs des départements dont on

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