Le Conseil Constitutionnel et les finances publiques

        Le Conseil Constitutionnel et les finances publiques de l’Etat.

Introduction

Le Conseil Constitutionnel est une innovation de la Cinquième République instaurée par la Constitution du 4 octobre 1958, soit près d’un siècle après la nomination du premier Président de la République. Les constituants de 1958, et tout particulièrement le général de Gaulle et Michel Debré^[1], ont voulu doter ce nouveau régime d’une institution indépendante pour :

• Protéger l’exécutif et éviter la valse des ministres^[2] présente sous la Quatrième République
• Réguler le travail des parlementaires  et éviter qu’ils ne censurent systématiquement l’exécutif comme ils le faisaient sous les Républiques précédentes
• Vérifier que le Parlement^[3] n’empiète pas sur les autres pouvoirs, et en vertu de l’article 61 de la Constitution, contrôler la conformité de la loi au bloc de constitutionnalité^[4].

En application des dispositions de l’article 56 de la Constitution, le Conseil Constitutionnel se compose de neuf membres nommés pour neuf ans. Ses interventions sont restées limitées^[5] les quinze premières années, mais la révision de la Constitution en 1974^[6] a élargi sa saisine à soixante députés ou soixante sénateurs et a ainsi permis aux membres de l’opposition de se manifester quasi-systématiquement^[7]. Les interventions du Conseil constitutionnel dans les lois de finances se sont alors multipliées et son rôle dans les finances publiques de l’Etat est devenu prépondérant. Par voie de conséquence, les saisines récurrentes du Conseil Constitutionnel ont contribué à développer sa jurisprudence et à apporter de véritables précisions sur le droit budgétaire, et ont participé au développement de cette matière.

La saisine du Conseil Constitutionnel peut s’exercer à priori ou a postériori. Le contrôle a priori s’exerce après le vote de la loi par les parlementaires mais avant sa promulgation. En vertu de l’article 61 de la Constitution, les lois organiques et les règlements des assemblées parlementaires sont obligatoirement soumis au Conseil Constitutionnel, mais les lois ordinaires y sont soumises facultativement. Depuis l’élargissement de la saisine de 1974, les parlementaires utilisent cette procédure pour faire contrôler la constitutionnalité des lois et dans 25% des cas, la saisine concerne une loi de finances. Le contrôle a posteriori a été institué par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. L’article 61-1 a enrichi la procédure de saisine par la question prioritaire de constitutionnalité^[8], dont l’objectif principal est d’offrir une protection juridique supplémentaire aux « droits et libertés que la Constitution garantit », mais sans jamais pouvoir se substituer au contrôle a priori. En matière financière, les saisines s’exercent donc essentiellement a priori par les parlementaires.

Elaborées de façons distinctes que les lois ordinaires, les finances publiques occupent une place importante au sein du système juridictionnel français ; non pas seulement du fait de leur domaine, mais celui de leur contentieux et plus particulièrement de l’instance habilitée à connaître de ceux-ci.

(Dérivées d’un mode d’élaboration différentes des lois ordinaires, les lois de finances publiques sont toutefois assujetties par le parlement quant à la question de leur mise en application en trait à la réalité sociale de l’Etat, celle du fonctionnement des institutions et du mode de vie des citoyens.

En effet, les lois financières constituent une composante importante et singulière du contrôle de constitutionnalité. Une composante importante non seulement car les décisions du Conseil constitutionnel en matière financière sont nombreuses et souvent longues, mais aussi parce que ces décisions, portant sur les finances publiques et le droit fiscal, sont immédiatement assorties de conséquences concrètes sur la vie de la Nation et sur les citoyens. Une composante singulière d’une part parce que la première loi ordinaire contrôlée par le Conseil constitutionnel fut une loi de finances^[9] et que le contrôle de constitutionnalité qui s’est développé depuis dans le domaine financier est un contrôle spécifique concret et modulé faisant largement appel à la technique de proportionnalité et d’autre part parce que les lois financières initiales (lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale) font l’objet d’un contrôle quasi-systématique.

De ce fait, les lois de finances sont dorénavant soumises au contrôle du juge constitutionnel d’où nécessité d’une analyse sur le conseil constitutionnel et les finances publiques.)

L’influence du Conseil Constitutionnel s’est accrue au fil du temps et son rôle dans les finances publiques de l’Etat est désormais incontournable. Ce qui suit s’applique à détailler ce rôle et avec lui : les modalités de mise en œuvre du contrôle constitutionnels.

Il s’agira dans un premier temps de décrire le périmètre du contrôle constitutionnel sur les finances publiques (I), puis dans un  second temps d’appréhender le Conseil Constitutionnel comme régulateur des pouvoirs financiers (II).

I/ Le périmètre du contrôle constitutionnel sur les finances publiques de l’Etat

En vertu de l’article 61 de la Constitution, le Conseil Constitutionnel exerce un contrôle de constitutionnalité. A l’occasion de ce dernier, le Conseil Constitutionnel a donc contribué de manière importante à la compréhension des règles (A) et des principes du droit budgétaire et des finances publiques.(B)

1. L’apport de la jurisprudence dans la compréhension des règles financières

Depuis 1974, les lois de finances, ont presque toutes été systématiquement soumises au contrôle de constitutionnalité qu’exerce le Conseil constitutionnel. C’est ainsi qu’au fil de ces décisions rendues, les sages de la rue de Montpensier^[10] ont activement participé à préciser les pourtours de cette matière. Il en a été ainsi notamment pour ne citer qu’eux dans la détermination: de la distinction entre services votés et mesures nouvelles^[11], de la portée juridique donnée aux verbes « voter » et « adopter »^[12], des catégories de lois de finances^[13], du régime juridique des lois de finances rectificatives^[14] et du contenu des lois de finances^[15].

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