La loi a-t-elle une utilité?

Thème 3

La LOLF du 1er aout 2001 : évolution ou révolution des finances publiques ?

DISSERTATION

La LOLF a-t-elle une utilité ?

Selon Jean François Copé, « la LOLF a, dès l’origine, été conçu comme levier de modernisation profonde de notre état. Son économie générale montre aussi bien qu’il ne s’agit pas d’une simple réforme budgétaire et comptable ». On peut ajouter à cette première citation celle de Didier Migaud, homme politique français et principal acteur de l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances, abrégée LOLF, qui confie le 21 juin 2001 au sein de l’Assemblée nationale, « Le travail mené en commun entre les deux assemblées et le Gouvernement concernant la LOLF a été exemplaire. »

Ces 2 citations font ressortir l’idée que la LOLF du 1er aout 2001 a été en l’espèce un projet réussi et qu’elle représente un processus de transformation radicale, un bouleversement par rapport aux règles budgétaires de l’État.

Tout d’abord, le budget de l’État, représente en France près de 15% du produit intérieur brut ce qui constitue un élément déterminant de l’activité économique du pays et de la politique de redistribution des revenus particulièrement. Maintenant le budget de l’État connait différentes phases passant de la conception au contrôle, le budget fait intervenir de multiples acteurs qu’ils soient politiques, administratifs ou juridictionnels.

Actuellement, le budget de l’État est encadré à titre principal par 4 séries de normes internes, de valeur constitutionnelle, supra législatives ou règlementaires mais aussi par des normes européennes dont fait partie la LOLF du 1er aout 2001.

La loi organique relative aux lois de finances promulguée le 1er aout 2001 est définie comme le texte déterminant le cadre juridique des lois de finances. Aux alentours des années 1990, des questionnements concernant le budget de l’État et plus précisément concernant la dépense publique et le rôle des assemblées en matière de budget sont apparu. Ces réflexions ont fait naitre l’idée de vouloir moderniser les règles de la gestion budgétaire et comptable.

Le vote de la loi organique relative aux lois de finances, le 1er aout 2001, a donné lieu à quatre années de mise en œuvre pratique. La loi de finances pour 2006 a été la première à être intégralement préparée, adoptée et exécutée selon le nouveau cadre budgétaire.

En fait, jusqu’au 1er janvier 2006, les compétences du Gouvernement et du Parlement sur la préparation, le vote et l’exécution du budget de l’Etat étaient régies par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. Mais, depuis 1959, l’environnement politique, institutionnel et européen, comme le rôle du Parlement en matière budgétaire et financière, ont évolué. En outre, de nombreux autres pays ont entrepris une réforme budgétaire à cette même époque. Trente-six propositions de loi ont été déposées en quarante ans pour modifier cette ordonnance organique, sans qu’aucune n’ait pu aboutir.

La LOLF a finalement été issue d’une proposition de loi de l’Assemblée nationale déposée en juin 2000 ayant été le fruit d’un accord politique avec le Sénat et d’un consensus avec le Gouvernement. Le texte de la loi organique a été discuté entre le 7 février et le 28 juin 2001 et validé par le Conseil constitutionnel le 25 juillet 2001. La LOLF a été alors été promulguée le 1er août 2001 pour entrer pleinement en application le 1er janvier 2006.

La LOLF a institué de nouvelles règles d’élaboration et d’exécution du budget de l’État mais on peut se demander en quoi la LOLF a réellement constitué une révolution de modernisation du paysage budgétaire de l’État ?

La LOLF, de par son caractère révolutionnaire en matière de droit budgétaire de par sa nouvelle nomenclature et son passage vers un budget d’objectifs, se substitue à l’Ordonnance de 1959, et ce afin de résoudre le problème de la légitimité démocratique (I) et aussi d’évoluer en direction d’une gestion publique plus performante (II).

I. Le désir de légitimité démocratique

De par la moderne organisation budgétaire il y a une meilleure transparence du budget de l’état (A) et le renforcement des pouvoirs budgétaires du parlement, puisque celui-ci est le représentant de la souveraineté nationale (B).

1.  La volonté de clarté du budget de l’état

Tout d’abord, jusqu’à la LOLF, le budget de l’état était divisé en ministères, titres et chapitres avec une logique ministérielle. La présentation par titres amène une logique de moyen c’est-à-dire que les dépenses au sein d’un ministère étaient organisées par nature par exemple des dépenses de fonctionnement, de transferts. C’était le type de dépense et non le résultat qui importait. La LOLF, avec sa nouvelle terminologie, est venue changer complètement cette logique puisqu’il y a désormais un budget qui est présenté par missions, programmes et actions. On présente les dépenses par nature, mais aussi par destination. Il est possible de parler de révolution ici, car le fait de raisonner en missions et en programmes permet d’identifier les politiques publiques, de structurer le vote du budget et d’atteindre une meilleure performance.

En effet, l’article 7 de la LOLF fait de la mission, la traduction juridique des choix de politiques publiques effectuées par le pouvoir exécutif. Elles permettent de mieux comprendre à quoi servent les crédits publics, car chaque mission correspond à une politique publique. Ainsi la LOLF a permis « d’amincir » le « fractionnement des politiques publiques » dans l’espace et dans le temps ce qui permet une meilleure gestion publique.

Donc, la nouvelle architecture budgétaire permet une plus grande lisibilité et donc une plus grande transparence du budget de l’état. Chaque programme « retrace à un ensemble cohérent d’actions et constitue une enveloppe globale de crédits, confiée à un responsable ». Il y a également des objectifs et indicateurs de résultats qui permettent de mesurer de façon objective la performance de l’action publique. On a donc plus de transparence et une meilleure qualité de l’information. Ce qui donne un plus grand caractère démocratique au budget en permettant aux citoyens d’identifier les politiques publiques, c’est une avancée importante.

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