Objet du droit des finances publiques

Chapitre 1- L’objet du droit des finances publiques

Il est possible de rattacher l’ensemble des règles des finances publiques à une idée fondamentale incarnée par un objectif commun de légitimation du prélèvement des impôts. Le mot légitimité n’est pas une expression souvent utilisée en droit parce qu’il est fréquent de distinguer la légitimité de la légalité, car la légalité est la conformité au droit, alors que la légitimité est plutôt la conformité à une certaine conception de la justice, du bien, c’est une affaire de croyance. On peut considérer que tel impôt est, certes, légal, mais n’est pas forcément légitime selon les points de vue. La légitimité renvoie donc aux valeurs et croyances en fonction de considérations qui ne sont pas juridiques. En matière de finances publiques, des règles permettent de dire ce qui est légal et ce qui ne l’est pas, mais l’ensemble de ces règles vise à rendre légitime la manière dont les administrations prélèvent les impôts. Cela n’est pas évident de faire accepter aux citoyens et aux entreprises de verser de l’argent en échange de rien. C’est le travail des règles qu’on va étudier.

Ce travail de légitimation de l’impôt repose d’abord sur des déterminants purement politiques. Par exemple, F. Hollande a été élu sur un programme qui prévoyait l’augmentation des impôts, c’est donc que sa réthorique a convaincu pour prélever plus d’impôts. A côté de ces déterminants politiques, le droit des finances publiques s’efforce, au moins depuis 1789, de déterminer des mécanismes juridiques qui permettent à l’ensemble des administrations de s’affirmer comme légitime pour prélever des impôts, et ce par delà les gouvernements successifs. Ces déterminants juridiques sont d’abord les déterminants procéduraux et des déterminants plus substantiels.

section 1- La légitimation procédurale de la gestion publique

Il faut partir de 1789 et, pour comprendre cela, partir de 1215 (Magna Carta). Cette légitimation procédurale repose sur le principe essentiel du consentement à l’impôt.

I- Le principe du consentement à l’impôt

En 1215, quand Jean Sans-Terre octroie cette grande charte, il octroie des droits qui concernent la matière fiscale. Ce texte octroie à ceux qui paient l’impôt (contribuables) le droit de donner leur assentiment à la levée de l’impôt, plus précisément de donner leur consentement. C’est le premier acte du contrôle parlementaire sur le pouvoir exécutif. On donne un accord préalable à la levée des impôts. Cet acte fondateur du parlementarisme est aussi l’acte fondateur du droit fiscal.

Même en 1789, lorsque Louis XVI réunit les Etats généraux, c’est principalement pour obtenir de la part des Etats généraux l’autorisation, l’accord sur la levée de nouveaux impôts.

Lorsque le 4 août 1789 les privilèges sont abolis, le premier principe que la constitution a adopté est un principe qui se retrouve à l’article 14 de la Déclaration : « les citoyens ont le droit de constater par (…) de la consentir librement ». Le premier principe voté par les constituants est donc le principe du consentement à l’impôt. Dorénavant, l’impôt ne pourra plus être levé sans que ceux qui le paient y consentent.

Aujourd’hui, chaque année la loi de finances adoptée le 29 décembre en général, à son article 1er, autorise le gouvernement à lever les impôts. Les parlementaires votent cette autorisation consistant à accorder le droit de voter l’impôt. De même, cette autorisation porte sur l’ensemble des impôts, c’est l’article 34 de la Constitution de 1958 qui reprend quasiment à l’identique l’article 14 de la DDHC. En réalité, derrière ce mécanisme consistant à ce que le parlement accorde son autorisation, il y a une procédure qui suit l’idée selon laquelle pour que l’impôt soit légitime, il faut que les représentants acceptent de les lever. Cela sert à convaincre les citoyens de ne pas faire la révolution. Cela sert à l’Etat pour asseoir son autorité, être légitime en sollicitant ce consentement.

II- Les règles « classiques » du droit budgétaire

Le principe du consentement à l’impôt est prolongé par des règles classiques du droit budgétaire. Consentir à l’impôt n’a aucun sens si l’autorisation donnée au gouvernement de prélever l’impôt peut se traduire par une utilisation arbitraire des sommes ainsi levées. C’est pourquoi, dès la période révolutionnaire, des mécanismes se sont mis en place à la faveur de lois, d’ordonnances afin de prévoir l’utilisation que le gouvernement pourrait faire des impôts. La notion de prévision est au coeur de celle du budget.

Sous la période révolutionnaire, certains mécanismes juridiques ont entendu corseté la manière dont le gouvernement devait solliciter l’autorisation de lever l’impôt et dépenser et des principes comptables ont été forgés pour suivre l’exécution des dépenses (la comptabilité sert à retranscrire des flux effectifs).

Une ordonnance du 14 septembre 1822 a perfectionné ces mécanismes budgétaires. C’est la période de la Restauration. C’est sous le règne de Louis XVIII que le perfectionnement des principes révolutionnaires a été réalisé. C’est le souvenir du destin tragique de Louis XVI qui a cheminé dans l’esprit de son successeur Louis XVIII. Pour prévenir des épisodes révolutionnaires, il a compris qu’il était indispensable de perfectionner les mécanismes budgétaires pour garantir l’acceptabilité de la levée d’impôt et donc son maintien au pouvoir. Pour beaucoup, les principes sont issus de cette ordonnance de 1822 et restent quasiment les mêmes.

A côté de ces mécanismes procéduraux, se sont aussi développés au sein du droit budgétaire des mécanismes substantiels.

section 2- La légitimation substantielle de la gestion publique

Ce sont les principes de fond qui suivent la logique de la légitimation de l’impôt. Deux phénomènes récents expliquent le besoin que les gouvernants ont ressenti de poursuivre ce besoin d’encadrement de la levée d’impôt :

La hausse du montant des prélèvements obligatoires, composés des impôts et des cotisations sociales. Aujourd’hui, en France, de l’ordre de la moitié de la richesse produite qui est prélevée au titre de prélèvements obligatoires qui sont ensuite redistribués. Cette hausse des prélèvements obligatoires suscite des crispations

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