Cours de finance publique L2 Droit

Droit des finances publiques

I. Le pouvoir budgétaire

Les finances publiques relèvent du droit et ont une forte dimension politique parce qu’il existe un principe matriciel, le consentement à l’impôt qui a été au fondement du système représentatif.

A. Le consentement à l’impôt au fondement du système représentatif

Il existe un lien historiquement très étroit entre représentation parlementaire et levée de l’impôt. L’idée est que l’impôt, puisqu’il est acquitté par le peuple, doit être consenti par ses représentants. Pas d’impôt donc sans parlement, sans que les membres du parlement y consentent et autorisent le pouvoir exécutif à prélever l’impôt. Cette revendication a été à l’origine de l’affirmation d’un pouvoir parlementaire qui entendait discuter au monarque le pouvoir financier. Ce principe du consentement à l’impôt a pris sa source en Angleterre dont il a conditionné l’évolution du système politique vers le parlementarisme. Il s’est plus tard imposé en France aux premières heures de la révolution.

1. Le consentement à l’impôt aux origines du parlementarisme britannique

Le parlementarisme en Grande-Bretagne est né de ce principe du consentement à l’impôt. Il était d’origine coutumière et a été consacré dans deux textes importants qui fondent la constitution de la Grande-Bretagne, la grande charte et la pétition des droits :

• La Magna Carta fut le premier texte à proclamer des droits et libertés aussi importants mais au-delà elle a précipité l’évolution du système politique britannique dans la mesure où cette grande charte, puisant dans cette coutume selon laquelle le roi ne pouvait exiger d’impôt sans le consentement de ses sujets, a proclamé en son article 12 le principe de la nécessité du consentement du Grand Conseil pour toute levée d’impôts, Conseil qui prendra plus tard le nom de Parlement. Ce faisant c’est le pouvoir royal qui est disputé puisque désormais celui- ci est tributaire de la volonté du Grand Conseil d’autoriser ou non la levée d’impôts. Ce consentement va demeurer au coeur de la lutte entre la chambre des communes et le pouvoir royal pendant tout le XVIIème siècle. Il a été le point de départ de nombreux conflits, notamment la révolution de 1682.

• Le second texte consacre le principe selon lequel le Parlement doit consentir à l’institution de toute nouvelle taxe. Le texte précise que ce consentement doit être renouvelé, ce qui oblige le roi à réunir régulièrement son Parlement et ce qui préfigure du principe d’annualité budgétaire qui existe aujourd’hui, le Parlement devant renouveler son autorisation chaque année.

Introduction générale

Ce sont ces prérogatives financières qui vont permettre au Parlement de s’attribuer peu à peu le pouvoir législatif qui était jusqu’alors détenu par le roi. Le pouvoir parlementaire s’est donc d’abord affirmé par le principe du consentement à l’impôt, les parlementaires ont limité la prérogative royale par cette revendication constante que leur accord soit sollicité impérativement avant la levée de tout nouvel impôt.

2. Le consentement à l’impôt aux origines de la Révolution française

En France le pouvoir royal a su résister bien plus longtemps qu’en Angleterre à l’acceptation de ce principe car le pouvoir financier était un attribut du Monarque qui conteste aux trois ordres toute immixtion dans le domaine fiscal. Si bien que le roi déclare permanents les ailes, la taille et la gamelle sans aucune sorte d’autorisation. De même qu’il déclare permanents ces impôts il en institue de nouveaux pour lesquels il ne demande pas plus d’autorisation. Du reste les États généraux ne seront pas convoqués pendant plus d’un siècle et demie de sorte que les impôts deviennent permanents sans jamais pouvoir être mis en cause par les États généraux.

La situation financière du Royaume devient cependant critique et l’état désastreux des finances publiques et la résistance des parlementaires vont obliger Louis XVI à réunir les États généraux en 1789. Le 17 juin 1789 les représentants du tiers état se proclament Assemblée Nationale, c’est le transfert de la souveraineté du Roi à la Nation. Le même jour ces représentants adoptent un décret par lequel ils s’attribuent le pouvoir financier. Selon ce décret tous les impôts qui n’ont pas été consentis par la Nation sont nuls. Ce décret pose donc finalement en France le principe du consentement à l’impôt. Ce principe sera repris quelques semaines plus tard dans la déclaration du 26 août 1789 qui proclame en son article 14 : « Tous les citoyens ont le droit de constater par eux mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quantité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».

B. Les finances publiques comme mesure de la puissance de l’État

Le père de la science des finances publiques est Gaston Jèze, on l’appelait au début du siècle « Sciences de la législation financière ». Il écrivait : « Il y a des dépenses, il faut les couvrir ». Autrement dit l’État doit trouver les ressources permettant de faire face aux dépenses reconnues d’intérêt public dans une société donnée. C’est pourquoi les recettes publiques peuvent s’appréhender d’abord par leur finalité et sous ce rapport il y a une parfaite équation entre les recettes publiques et les dépenses publiques : « Il y a entre l’impôt et les dépenses une relation tellement étroite que l’on peut dire que la dépense d’intérêt général est le fondement et la mesure de l’impôt moderne », l’impôt se justifie autant qu’il est nécessaire et strictement nécessaire à couvrir les dépenses publiques reconnues d’intérêt général.

On distingue les recettes publiques selon qu’elles résultent d’un prélèvement obligatoire ou qu’elles sont obtenues de manière spontanée :

• Au titre de ces prélèvements obligatoires perçus par les autorités publiques on trouve l’impôt qui obéit à un principe de non-affectation et qui n’est assorti d’aucunes contre-parties immédiates. Il y a aussi les taxes fiscales, qui sont liées à la prestation

d’un service, mais aussi les cotisations sociales, qui elles ouvrent droit à des prestations.

• Les autres recettes publiques

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