Le principe de légalité en Droit administratif

Dissertation : Le principe de légalité en Droit administratif

              L’État de droit repose sur la prééminence du droit mais également sur la garantie que chaque citoyen, puisse jouir pleinement des mêmes droits et des mêmes règles que tous les autres citoyens indépendamment de leur origine ou de leurs croyances. Au préalable, le principe de légalité définit que toute norme, règle ou tout acte établie par l’administration doit être conforme aux normes qui lui sont supérieures. Le terme de légalité doit s’entendre dans un sens large, dans le sens où les actes réglementaires de l’administration doivent respecter aussi bien  la  loi,  que  les  normes  constitutionnelles,  les traités et  conventions  internationales, les principes généraux  du  droit,  mais  également  la  hiérarchie interne  aux  actes  administratifs,  un acte administratif individuel étant inférieur à une norme réglementaire par exemple. Ce principe est également considéré comme un garant de la protection des libertés individuelles, en permettant à chacun de bénéficier d'un recours effectif devant le juge en cas de violation de ses droits par l'administration. Dans ce contexte, le principe de légalité est un principe fondamental du droit administratif qui impose fermement à l’administration publique l’obligation de conformité au droit, c’est à dire de toujours se tenir dans le respect des droits des individus mais également de n’agir que dans le cadre strict des compétences qui lui ont été conférées par la loi. En pratique, la mise en œuvre de ce principe est complexe car l’administration doit allier ses prises de décisions tout en respectant les droits fondamentaux des citoyens. Cette subordination de l’administration au droit et notamment aux normes qui lui sont supérieures n’a pas toujours été systématique. L’administration a longtemps fait preuve d’une réticence quant au contrôle de ces actes par un juge, en effet, qui peut soumettre l’administration à l’autorité de la loi alors qu’elle est d’emblée détentrice de la puissance publique. Ainsi, dans ce contexte il convient de s‘interroger si le principe de légalité instaure réellement un État de droit malgré le fait que ledit principe possède également des limites. Pour y répondre, nous examinerons dans une première partie l’obligation de conformité aux normes supérieurs, c’est à dire les contraintes imposées à l'administration par le principe de légalité (I), avant de nous intéresser dans une seconde partie au contrôle de légalité et ses exceptions (II).

1. L’obligation de conformité, gardien de l’État de droit et des libertés individuelles

La légalité trouve ses sources de différentes manières, en effet, elles peuvent découler des sources écrites (A) mais également des sources non écrites prônant la légalité (B).

1. Les sources écrites du droit administratif

               Les normes juridiques sont la source de la légalité administrative et qui permettent aux juges de contrôler les actes administratifs. Traditionnellement, les actions administratives devaient être conformes à la loi, et cela inclut les normes juridiques hiérarchisées. Au plus haut  de cette hiérarchie des normes se situe la constitution et son Préambule. Ainsi, il est important de rappeler que même si le juge administratif n’est pas dans l’obligation de remonter jusqu’aux sources constitutionnelles pour déterminer si un acte administratif est légal ou non, car recourir à la loi suffit amplement. Cependant, il peut arriver qu’il est dans l’obligation de confronter un acte administratif à une norme supérieure, texte ayant valeur constitutionnel par exemple. En effet, la constitution est la norme suprême, elle s’impose directement à l’administration. Ainsi, quand l’administration prend une disposition, ou un décision allant à l’encontre de la constitution, le juge administratif peut prononcer son annulation immédiate. Le juge administratif est également tenu à l’obligation de conformité vis à vis de la constitution afin de prendre de nouvelles dispositions. Par conséquent, si l’administration refuse de respecter, le conseil constitutionnel est compétent pour vérifier la conformité d’une loi à la constitution et dispose donc du pouvoir nécessaire dans la censure des actes administratifs. En effet, le bon fonctionnement de l’administration repose donc sur le respect ferme des règles  établies par la constitution. C’est ainsi que dans ses articles 34 et 37, la constitution établit le domaine de la loi et du règlement, mais également les articles lui conférant le pouvoir de nomination du Président de la République ainsi que du Premier ministre. Mais selon la théorie de l’écran législatif, le conseil d’État refuse de sanctionner un acte qui prend directement son fondement dans une loi car celle-ci fait écran. Dans l’arrêt « Arrighi » en 1936, le Conseil d’état énonce qu’un moyen reposant sur une norme constitutionnelle, lors d’un recours pour excès de pouvoir est inopérant car cela reviendrait alors au juge administratif de contrôler la constitutionnalité de la loi. Le conseil d’état refuse alors d’annuler un règlement dérivé s’il est conforme à la loi car cela reviendrait à contrôler la constitutionnalité de la loi. Qu’ainsi, le juge administratif n’est pas compétent pour ce contrôle car il en est de la compétence seul du juge constitutionnel comme il est disposé dans l’article 61 de la constitution. En effet, le conseil d’État n’est pas juge de l’exception de la constitutionnalité des lois. Selon l’article 62 de la constitution, « les décisions du conseil constitutionnel s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». L’administration est donc soumise à la constitution. L’administration est également soumise au Préambule de la constitution et à toutes les dispositions qu’il contient puisque c’est elle qui l’a consacré comme une norme qui égale la constitution donc ayant une valeur constitutionnelle. D’autre part, l’administration est également soumise aux normes internationales. En effet, dans l’arrêt « Dame Kirkwood » rendu en 1952, le conseil d’état a statué que les traités sont appliqués par le juge administratif en vertu de l’article 56 de la Constitution qui donne une valeur supérieure aux traités par rapport à la loi.

Les sources écrites du droit administratifs sont donc principalement les lois, les règlements qui sont présentes dans la hiérarchie des normes de la pyramide de Hans Kelsen.

1. Les sources non écrites du droit administratif

               La jurisprudence du droit provient tout d’abord des fonctions du juge. En effet, d’une part le juge a le pouvoir d’énoncer le droit mais aussi également le pouvoir de faire imposer ses ordres. Ainsi, que les décisions émanent d’une juridiction administratives ou judiciaires, les décisions de justice ont une autorité légale et sont contraignantes pour l’administration. Cependant, il existe des limites à l'autorité de cette institution. En cas de recours en plein contentieux, elle ne peut intervenir qu'entre les parties impliquées dans l'affaire. Toutefois, dans le cas d'un recours pour excès de pouvoir, son pouvoir est absolu, et l'annulation de l'acte rétroactive s'applique à tous. Bien que la jurisprudence soit située dans une position inférieure à la législation et supérieure aux décrets dans la hiérarchie des normes, la capacité du juge à interpréter les lois et les conventions internationales lui confère une autorité incontestable pour encourager et persuader les plus hautes autorités de l'État et le législateur. Cela ne signifie pas pour autant que ce dernier perde sa souveraineté. Le débat sur la valeur juridique de la jurisprudence s'est manifesté avec éclat lors de la création des principes généraux du droit par la jurisprudence. Les principes généraux de droit se définissent comme étant des principes non écrits et qui sont dégagés par le juge mais également consacrés par ce dernier. Par conséquent, ils s'imposent à l'administration dans toutes ses activités et dans toutes ses prises de décision. Les principes généraux de droit sont les fruits de tout le travail des instances ainsi que des juges qui y sont présents, que ça soit les tribunaux administratif ou le Conseil d’état. Ces principes ont été consacrés par le Conseil d'état dans deux arrêts importants, l'arrêt « Dame Trompier-Gravier » du 5 mai 1944 et l'arrêt « Aramu » du 2 octobre 1945. Ces principes, bien que non écrits dans le droit positif, ont été considérés comme faisant partie intégrante du droit administratif. Leur valeur est supra décrétale, c'est-à-dire qu'ils s'imposent à tous les actes administratifs, tels que les règlements, les ordonnances et les décrets. Ils ont donc une autorité supérieure aux textes réglementaires, mais inférieure à la loi. Les PGD sont des principes fondamentaux qui sont reconnus comme devant être respectés par l'administration dans son fonctionnement et dans ses relations avec les citoyens. Ils sont ainsi souvent considérés comme les garants de la protection des droits et des libertés fondamentales des citoyens face à l’entité publique qu’est l'administration. Parmi ces principes, on retrouve par exemple le principe d'égalité devant le service public, le principe de légalité, le principe de continuité du service public, le principe de la bonne foi ainsi que le principe de la protection de la vie privée. Ils constituent donc un ensemble de principes essentiels dans le droit administratif, qui assurent la protection des droits et des libertés des citoyens. De plus, les décisions individuelles sont une autre source de légalité contraignante pour l'administration, après les règlements. Les règlements ont la primauté sur les décisions individuelles, et l'administration doit donc les respecter strictement. Les contrats, bien qu'ils ne soient généralement pas considérés comme faisant partie du bloc de légalité, peuvent inclure des clauses règlementaires qui pourraient être invoquées dans un recours en excès de pouvoir. Dans son arrêt « M. Cayzeele » de 1996, le Conseil d'État a renforcé la position des contrats en tant que source de légalité, en ouvrant la possibilité pour les tiers de contester les clauses règlementaires. En somme, l'administration est tenue de respecter toutes les sources de légalité et ne peut pas enfreindre ces règles même si cela peut sembler contraignant. Cependant, bien que l'administration doive respecter la légalité et intervenir pour mettre fin aux situations illégales, il y a des exceptions à cette règle. Elle doit également prendre en compte les circonstances inhérentes et parfois même assouplir la légalité pour agir rapidement et efficacement. Ainsi, l’obligation de conformité au droit connaître quelques flexibilités.

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