AAI et séparation de pouvoirs

Sujet : AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES (AAI) ET SEPARATION DES POUVOIRS

En France, Le terme d'AAI est utilisé par le législateur français de façon explicite depuis la création de la Commission et nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) en 1978 par la Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978. Cette initiative des pouvoirs publics sera le premier pas vers un dispatching organisé des différents secteurs d'intervention de l'administration. Ce nouveau principe d'organisation de démembrement du pouvoir exécutif est dû à l'évolution des rapports entre l'état et la société.

En effet, l'état doit réglementer et contrôler des domaines de plus en plus divers et nombreux. Mais cette intervention de l'état est sensiblement contraire aux libertés des citoyens. C'est donc dans cette optique que l'option de l'AAI a été choisie.

Cette solution apparaît comme une possibilité pour un organe indépendant et impartial de contrôler, les activités de l'état, le statut et

les pouvoirs, bien que différents de ceux des AAI, une question se pose : l’existence des AAI ne portent -t-elles pas atteinte, dans une certaine mesure, au principe de séparation des pouvoirs garanti par la Constitution du 4 octobre 1958 ?

Si cette atteinte est visible (I), l'analyse des AAI permet de faire transparaître, si le principe de séparation des pouvoirs est préservé ou non (II)

I. MANQUEMENTS AUX PRINCIPES DE SEPARATION DES POUVOIRS

Les AAI sont dotées de pouvoirs non négligeables (A) ainsi que la création récente du défenseur des droits (B) ont contribué à laissé penser à une atteinte au principe de séparation des pouvoirs.

A) L'exercice des pouvoirs des AAI à l'origine de cette atteinte

Lors de la création des premières AAI, les pouvoirs publics avait pour but précis de restreindre le développement des AAI en matière d'information, de communication ou encore de répartition des marchés de l'économie. Malgré cette volonté de départ les AAI se sont étendu à tous les secteurs, y compris les domaines d'actions préservé par l'état. Disposant de plus en plus d'influence dû aux pouvoirs divers et variés dont elles disposent.

Leurs pouvoirs de consultations, d'avis, d'injonction et de recommandations limitent leur influence dans un secteur spécifique donc ne pose pas de questionnement, contrairement aux pouvoirs réglementaires et de sanction . En effet, certaines AAI disposent d'un pouvoir réglementaire. Il s'agit d'un pouvoir limité et confié par habilitation législative (Pouvoir réglementaire n'est généralement octroyé que dans des domaines techniques. Il fait souvent l'objet d'une homologation ministérielle Exemple : L'ARCEP). Mais cette attribution de compétences réglementaires est elle conforme à la Constitution ?

Le Pouvoir réglementaire central est confié au Président de la République et au Premier Ministre. Pourtant le Conseil Constitutionnel reconnais que l'Article 21 de la Constitution ne fait pas obstacle à ce que le législateur habilite d'autres autorités de l’État que le Premier Ministre à détenir une telle compétence (D. n°86-217 DC, du 18 septembre 1986 à propos de la commission nationale de la communication et des libertés). « fixer, dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par les lois et règlements, des normes permettant de mettre en œuvre une loi ». Certes, il s'agit d'un pouvoir réglementaire d'application de la Loi, non autonome (CC, 19 janvier 1989 ou Conseil d’État, 16 novembre 1990, SA La Cinq. Décisions qui précisent les limites du pouvoir réglementaire).

Donc, le fait que ce pouvoir soit confié aux AAI alors, que par principe il est confié à l'organe exécutif en vertu de la Constitution, relance la question d'une rupture dans l'exercice d'un pouvoir. Ne pourrait on donc pas y voir une atteinte, même infime, au principe de séparation de pouvoirs ? Il semblerait que cette atteinte ne soit qu'apparente, et cela pour 2 raisons : d'une part, le Premier Ministre (Article 21 de la constitution) ne détient pas l'exclusivité du pouvoir réglementaire général (Article 13 de la Constitution), ce que reconnaît le juge Constitutionnel, d'autre part, l'exercice du pouvoir réglementaire exercé par les AAI est limité, car déterminé, il reste soumis à celui du Premier Ministre et consiste en « l'édiction de mesures de portée limité, tant par leur champ d'application que par leur contenu » Si l'exercice d'un tel pouvoir par certaines autorités a pu être litigieux, celui ci semble désormais réglé et sur ce point le principe de séparation des pouvoirs , est sauvegardé.

Néanmoins, d'autres éléments relancent la question de l'atteinte à ce principe, tel que le pouvoir de sanction. L'attribution puis l’exercice d'un tel pouvoir par des AAI ont fait l’objet d'un développement progressif.

Dès 1967, la COB (commission des Opérations de Bourse) a pu disposer d'un pouvoir répressif. Ce fut par la suite le cas de la haute autorité de la communication audiovisuelle (1982), (Décision n°89-260 DC du 28 juillet 1989, à propos du Conseil supérieur de l’audiovisuel). et du conseil de la concurrence (1986). A partir de 1989, l'exercice de la sanction s'étend à d'autres AAI. On retrouve deux types de sanctions : Les sanctions à caractère fonctionnel ou professionnel limites les activités des opérateurs concernés ; les sanctions pécuniaires prennent la forme d’amendes. Ces sanctions posent à nouveau la question d'une atteinte à la séparation de pouvoirs.

Cette attribution n’enfreint-elle pas la Constitution ? Puisque selon le principe de séparation des pouvoirs il est imposé qu'une sanction à caractères punitif soit exclusivement rendue par l’autorité judiciaire. Le conseil Constitutionnel à donc validé la possibilité pour les AAI de prononcer des sanctions. Toutefois ce pouvoir est encadré (Les AAI disposant d’un pouvoir de sanction, les juridictions françaises ont fini par admettre qu’elles devaient respecter l’article 61 de la CEDH, relatif au droit à un procès équitable..) En effet, il ne peut être accordé à l'autorité que « dans la limite nécessaire à l'accomplissement de sa mission » et il « appartient au législateur d'assortir l'exercice

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