La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a-t-elle permis de revaloriser le Parlement ?

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a-t-elle permis de revaloriser le Parlement ?

Si la question de la revalorisation du Parlement se pose, c’est, précisément, en raison de son relatif déclin au cours de la Vème République. Bien qu’elle conserve les caractéristiques fondamentales d’un régime parlementaire, la Constitution du 4 octobre 1958 s’éloigne durablement des démocraties parlementaires européennes (Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne) car elle présente des caractères de mixité qui la rapprochent d’un régime semi-présidentiel ou à tendance présidentialiste. Ce mouvement, connu sous le nom de parlementarisme rationalisé, trouve des illustrations très caractéristiques au sein de notre Constitution : l’encadrement de la procédure législative par la prééminence du gouvernement (initiative des lois, maitrise de l’ordre du jour, vote bloqué de l’article 44-3 et super vote bloqué de l’article 49 al 3), la discipline parlementaire orchestrée par l’exécutif, le réduction des temps alloués au contrôle du gouvernement, l’existence d’un « mandat » conféré au gouvernement par l’article 20 de la Constitution pour « déterminer et conduire la politique de la Nation » sont autant de traits qui permirent de sortir le pays des affres du légicentrisme des IIIe et IVe Républiques.

A tel point qu’il est question, aujourd’hui, pour certains, de ne plus nier la nature présidentielle « cachée » du régime français et de la consacrer : pensons à la proposition de loi constitutionnelle du député Pascal Brindeau en ce sens, ou, plus récemment, aux écrits et déclaration de l’ancien Président de la République François Hollande. Car, en effet, la substance du régime parlementaire a considérablement été privée de portée dans nos institutions. Seule l’existence d’une séparation souple des pouvoirs, caractérisée par le droit de dissolution du Président de la République et par la responsabilité du gouvernement devant le Parlement permettent encore d’apposer un tel qualificatif, encore que ces « moyens d’action réciproques » portent en germe le déséquilibre constaté par ailleurs au profit de l’exécutif : l’existence du fait majoritaire et la nature de la vie politique ont fait de la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée une prérogative largement théorique, puisque amoindrie par l’existence du fait majoritaire et d’accords politiques visant à discipliner la majorité parlementaire. Par ailleurs, la présidentialisation du régime a, certainement, vidé cette responsabilité de sa substance puisque c’est désormais, en tout cas hors période de cohabitation, le Président qui « détermine » et le gouvernement qui « conduit » la politique de la Nation. Or le Président n’est pas politiquement responsable, ce qui conduit à organiser une asymétrie entre le l’exercice du pouvoir et la responsabilité qui en découle.

Aussi, s’il est question, aujourd’hui, d’entériner l’orientation présidentielle du régime dans une vaste réforme des institutions, visant à supprimer le Premier Ministre et les moyens d’action réciproque (pour une séparation stricte des pouvoirs, donc), tel n’était pas le cas en 2008 où le Président Sarkozy, nouvellement élu, entendait, sans renier sa lecture très présidentielle du régime, remédier aux déséquilibres qui l’affectaient avec, au premier chef, le déclin du Parlement, jugé indigne d’un régime parlementaire.

L’ambition de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 était, donc, précisément, de rééquilibrer les pouvoirs en faveur du Parlement. Il convient d’ores et déjà de préciser que ce rééquilibrage concerne, en réalité, essentiellement la procédure législative. Il n’était pas question de revenir sur les mécanismes fondamentaux du parlementarisme rationalisé en éliminant les moyens dont l’exécutif dispose pour discipliner le Parlement, pas plus qu’il n’était question de revenir sur la lecture très présidentialiste des institutions et, partant, leur soustraire la nature semi-présidentielle du régime. Ainsi, donc, dès le départ, la réforme, malgré ses ambitions affichées, ne pouvait raisonnablement espérer opérer de véritable renversement de tendance ; tout au plus pouvait-elle corriger certains dysfonctionnements inacceptables dans l’immixtion du gouvernement dans la procédure législative. C’est ce qu’elle fit. De la sorte, il convient d’examiner dans quelle mesure la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a permis d’apporter des correctifs à un déséquilibre des pouvoirs, sans pour autant opérer de véritable rééquilibrage.

I. Révision constitutionnelle et correction du déséquilibre des pouvoirs

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a permis d’apporter certains correctifs aux déséquilibres les plus criants entre l’exécutif et le Parlement. Elle a tenté, de la sorte, d’infléchir la tendance à la prépondérance de l’exécutif dans la procédure législative (B), tout en restaurant un contrôle plus efficace du Parlement sur le gouvernement (A).

A. Le renforcement de la fonction de contrôle du Gouvernement

Diverses modalités illustres la volonté de la réforme d’améliorer la fonction de contrôle du gouvernement, prérogative traditionnelle de la chambre basse dans un régime parlementaire. Ainsi, un référendum d’initiative parlementaire est adjoint à l’article 11 de la Constitution. Cette initiative, présentée sous forme d'une proposition de loi, devra émaner d'un cinquième des membres du Parlement et être soutenue par au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales ; la proposition de loi sera soumise au contrôle du Conseil constitutionnel dans les conditions fixées par une loi organique. La loi constitutionnelle reconnait, également, expressément, la fonction de contrôle du Parlement (qui, jusqu'à présent, n'entait pas désignée en tant que telle dans la Constitution) et la définition, au même titre que le vote de la loi et le contrôle de l'action du Gouvernement, d'une mission d'évaluation par le Parlement des politiques publiques (article 24). Le domaine de la loi de l’article 34, symbole de la rationalisation du Parlementarisme, s’étend aux règles concernant la liberté́, le pluralisme et l'indépendance des medias, au régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et aux conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales (article

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