La notion de décision administrative

Yanina Vlasenko

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La notion de décision administrative

Même parmi les juristes français, le terme juridique de la ‘décision’ est souvent compris comme le synonyme du ‘jugement’ de la Cour. En réalité, la signification de ce terme de droit administratif est plutôt plus ample. La décision administrative est une catégorie d’acte administratif unilatéral, action de décider pour une autorité administrative de prendre une partie. (Cornu G. Vocabulaire juridique. Paris. 2016. P. 302). Le Dictionnaire de droit administratif défini la «décision» comme « l’expression de la volonté unilatérale d’une autorité administrative » qui «s’impose à ses destinataires sans leur consentement, et sans qu’un titre de justice soit nécessaire pour permettre son application, en vertu du privilège d’action d’office». (Van Lang A., Gondouin G., Inserguet-Brisset V. Dictionnaire de droit administratif. Paris. DALLOZ ; 7e édition. 2015. P. 140).

Ils existent plusieurs travaux sur les décisions judiciaires mais très peu de travaux sont consacrés à des décisions administratives. L’ignoration de ce sujet par des administrativistes est difficile d’expliquer, mais cette déficience de théorie vaut d’éliminer.

Le thème d

C’est la raison pourquoi il résultera de première partie traite de la distinction entre les actes administratifs décisoires et non-décisoires en France et après tend à l’analyse brève de la notion de la « décision » dans les systèmes de droit étrangers.  

Tandis qu’une seconde partie exposera les types différents des décisions administratifs.

1. Actes administratifs décisoires et non– décisoires en droit français

Comme nous venons d’élaborer, les décisions administratives ou les actes administratifs décisoires c’est un type des actes administratives unilatéraux. Or, il faut les distinguer de la deuxième catégorie des actes unilatéraux -  les actes non-décisoires.

1. Distinction entre les décisions exécutoires (actes impératives) et les actes indicatifs

Dès le XIV s. le droit français reconnaît que la décision exécutoire doit être légalement exécutée (Van Lang A., Gondouin G., Inserguet-Brisset V. Dictionnaire de droit administratif. Paris. DALLOZ ; 7e édition. 2015. P. 140). Il résulte que la décision exécutoire c’est l’acte emmenant directement de l’autorité administrative ayant la force obligatoire. Donc, les décisions exécutoires créent les droits et les obligations à l’égard des administrés tandis que les actes indicatifs ou non-décisoires sont formellement présentées comme décisions, mais en réalité ne contenant aucunes décisions (CAA Paris, 24 fevr. 2000, Gouvernement de la Polynésie française).  

L’importance de distinction entre les décisions et les actes administratifs est stipulée par la nécessité de définir quelles sont les conséquences de chaque catégorie des actes.

Notamment, la distinction entre des actes décisoires et non-décisoires a des conséquences pratiques importantes : on ne peut pas annuler que les décisions prises par la voie d’excès de pouvoir; le caractère décisoire étant donc la condition de la recevabilité du recours d’excès de pouvoir (CE 15 mai 1991, Assoc. «Girondins de Bordeaux Football Club », Rec. 180, concl. Pochard).

Outre ce qu’on vient d’évoquer, il faut également aborder que la distinction des actes décisoires et non-décisoires est bien compliquée comme des actes formellement présentées comme des décisions peuvent ne pas en contenir (CAA Paris 24 fevr., 2000, Gouvernement de la Polynésie française, RFDA, 2000, p. 694) ; et, au contraire, les actes apparemment non-décisoires peuvent se révéler autres à l’analyse (Seiller B. Droit administratif. 2. Action administrative. Espagne. 2014. P.136).

Comme le sujet ne se limite pas par des décisions administratives selon le droit français, les spécificités du concept de notion de la «décision administrative» selon le droit des pays étrangers mérite aussi l’attention.

1. Analyse comparatif

Contexte contentieux, c’est-à-dire dans le cadre de procédures de résolution de litiges intervenant ex-post facto, qu’à l’occasion d’une prise de décision initiale par un organe extérieur au système judiciaire. L’intérêt de cette distinction concerne la portée des règles de la procédure contradictoire sur le fond de la décision finale. Dans le contexte contentieux, le juge, qui statue en droit et en fait, est lié dans son raisonnement par les moyens soulevés et les allégations avancées par les parties au cours des débats. Dans le cadre administratif, au contraire, l’autorité investie du pouvoir de décision pourra s’appuyer, pour statuer, sur des éléments non discutés contradictoirement, tels que, par exemple, des directives administratives.

L’élaboration de la décision administrative, comme l’a remarqué Jean Rivero104, peut s’inspirer de deux modèles opposés : la décision judiciaire, adoptée au terme d’un processus d’élaboration contradictoire, et la décision militaire, résultat de la conférence d’état-major préparée dans le secret par les bureaux appelés à y participer. La seconde formule est traditionnellement celle du droit français. Le silence de l’administration lors de la préparation de l’acte normateur unilatéral y est la règle, et les formalités préalables, l’exception. Pas plus qu’elle n’est tenue d’obtenir le consentement du destinataire, l’administration n’a pas, en principe, à le consulter, à lui communiquer ses intentions, à lui permettre de s’expliquer ou à le mettre en demeure d’agir. Les garanties dont dispose le justiciable français à l’occasion du contentieux administratif, l’aptitude du juge administratif français à exercer pleinement son contrôle sur l’acte administratif, en dépit du manque de formalisme affectant couramment son instrumentum, sont souvent mises en avant par la doctrine française pour justifier la non application à la phase administrative de prescriptions formelles ou procédurales, telles que la maxime Audi alteram partem105 . La position du droit anglais est diamétralement opposée. Le droit de la décision administrative est fortement imprégné du modèle judiciaire. Il n’y a jamais eu en droit anglais de séparation formelle des autorités administratives et judiciaires comme en droit français. Au contraire, la tradition administrative britannique plonge ses racines dans le gouvernement local des juges de paix sous la tutelle de la Couronne. Cette absence de différenciation institutionnelle formelle et systématique, jointe à l’approche plus souple de la notion de procès, précisée en introduction, explique qu’il n’y ait pas eu en droit anglais d’élaboration systématique d’un concept autonome de l’acte administratif. Par exemple, le régime contentieux devant la Haute Cour des actes pris par des autorités administratives dans l’exercice des compétences qui leur sont assignées par le législateur est assimilé par le droit anglais à celui des décisions prises par les cours inférieures, et pour lesquelles le Parlement n’a pas prévu de mécanisme d’appel. Par ailleurs, la constante référence aux méthodes du juge dans le cadre des procédures administratives a pour contrepoint l’extrême réserve observée par le juge britannique dans son contrôle de l’action administrative. M. Distell106 note ainsi que l’imposition aux autorités administratives de formalités préalables inspirées des règles de procédures contentieuses observées par les organes juridictionnels s’est développée parallèlement à l’affirmation d’une auto-limitation du contrôle exercé par le juge sur l’action de l’administration (judicial self-restraint) – avec toute la portée que cette auto-limitation peut avoir dans le cadre procédural décrit plus haut. (GALEY, M. et GIRARD C. Le procès équitable dans l’espace normatif anglais : l’éclairage du droit public).

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