Introduction générale : La notion d’administration.

Institutions administratives

Bibliographie :

• Pierre SERRAND, Institutions administratives, Editions PUF.

Examen :

Dure 1 heure. Sujet pas de réflexion. QCM. 1 bonne réponse sur 4. DES POINTS NÉGATIFS si on répond faux.

Introduction générale : La notion d’administration.

• Institution vient du latin instituere qui veut dire mettre en place, ériger, établir. Une Institution est au final, ce qui est inventé, établit par les hommes en opposition avec ce qui est de nature.

Dans le monde juridique, les institutions sont nombreuses : politiques, judiciaires, administratives.

• Administration vient du terme administrare, qui veut dire être au service de. La racine latine ministrare a donner ministre, qui est au service des citoyens.

Ce terme d’administration a une double signification :

• Une signification fonctionnelle cad qu’on va considérer l’administration au regard de ses fonctions, de ses missions.
• Une signification au sens organique cad qu’on va s’intéresser à l’administration comme une organisation, des institutions.

Au sens fonctionnel, le mot désigne une activité (le fait d’administrer). Au final, c’est envisager la gestion, la bonne gestion d’une société/ d’une entité. C’est ce qu’on appelle l’administration a minuscule.

Au sens organique, on va s’intéresser à l’administration comme un ensemble d’organes, d’institutions, un ensemble d’entités, mais ces entités sont chargées d’exercer la fameuse mission d’administrer, c’est l’Administration A majuscule. On va parler dans ce cours de l’Administration en tant qu’organe.

Paragraphe 1 : Le sens fonctionnel : l’action d’administrer.

On va s’intéresser à deux choses. D’abord, à la nature de l’administration, cad la fonction administrative, à quoi sert l’administration, quelle est sa fonction première, puis dans une seconde partie, on s’intéressera aux missions de l’administration.

1. La fonction administrative.

La fonction administrative consiste essentiellement à exécuter la loi. La nature même de l’Administration est d’être un pouvoir subalterne dans le sens où elle vient exécuter la loi. La fonction administrative est donc naturellement exercée par le pouvoir exécutif. Le pouvoir exécutif est le chef de l’Etat et le 1er ministre. Ce qu’il faut en retirer est que le pouvoir exécutif a plusieurs missions mais a aussi une fonction administrative qui est celle d’exécuter les lois.

1. Les missions administratives.

De ce point de vue, administrer renvoie à deux choses. D’une part, administrer c’est d’abord rendre service au public cad fournir aux membres de la collectivité un certain nombre de prestations. C’est le service public. La deuxième mission de l’administration est de protéger les membres de la collectivité publique et donc assurer la paix à l’intérieur de la cité. C’est la police administrative.

1. Le service public.

C’est une notion fondamentale. Souvent, elle est employée dans un sens plutôt organique. A la base, il s’agit plutôt d’une mission. Comment savoir si telle ou telle mission est une mission du service public ?

On va voir d’abord ce que dit la loi. Si la loi dit que c’est une mission du service public alors on fait confiance au législateur, mais souvent la loi ne dit rien et on ne sait pas. De ce fait, ce sera le juge, plus particulièrement la jurisprudence qui devra apporter une réponse à cette question.

La loi du 31 Décembre 1970 a dit que l’hôpital était une mission de service public.

La loi du 26 janvier 1984 a dit que l’enseignement supérieur était une mission de service public.

Parfois, le législateur a accordé à des missions la qualité de service public alors si on aurait regardé les critères, ce ne serait pas des services publics. Cependant, pour le juge, le législateur n’a jamais tord et il n’est qu’un interprète de la loi.

C’est donc le juge administratif qui a dégagé des critères lorsque la loi ne le précise pas.

Il y a 3 critères cumulatifs :

• Une mission d’intérêt général : Administrer c’est satisfaire l’intérêt général, c’est fournir ce qui est utile à la collectivité. L’intérêt général est public et  pourrait être l’opposé des intérêts privés. Seulement, parfois intérêt général et privé se rejoignent. Ex : une jurisprudence du Conseil d’Etat consacré à une affaire concernant la ville de Sochaux dans un arrêt du 20 juillet 1971. Cette ville est connue car c’est le berceau de la marque automobile Peugeot. Peugeot a demandé à la ville de construire une déviation pour faciliter l’accès à l’usine et cette déviation a été payée par la ville alors qu’elle n’avait pour objet que d’aller à l’usine. Les habitants n’ont pas trouvé ça normal de payer pour quelque chose qui ne leur servait pas directement pour eux. C’était donc à Peugeot de payer selon eux. Le juge devait donc trancher si il y avait intérêt général ou pas. Le juge a dit que oui car cette déviation est aussi un intérêt général car elle va permettre la fluidité de la circulation et quoi qu’il en soit, dans la région de Sochaux, l’usine Peugeot emploi énormément de personnes. Peugeot joue un rôle très important dans l’économie de la région. L’intérêt général rejoint donc les intérêts particuliers. On pourrait aussi croire que l’intérêt général serait l’addition de tous les intérêts privés. L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers. C’est plutôt l’expression de la volonté générale. La volonté générale est ce, qu’à un moment donné, l’administration estime être les besoins de la population. Dire cela veut donc dire que l’intérêt général correspond à ce que les pouvoirs publics considèrent que les besoins de la population à un moment donné. (ces besoins peuvent être changeant). Autre ex : l’organisation d’un spectacle par un théâtre municipal est considéré comme une mission d’intérêt général, pareil pour les compétitions sportives. Mais la française des jeux, elle, ne remplit pas une mission d’intérêt général. La notion de mission d’intérêt général est subjective. Au siècle dernier, le fait d’avoir un lavoir était une mission d’intérêt général.
• Qu’elle soit contrôlée par l’Administration : Pour exercer cette mission, l’Administration peut réaliser elle-même les missions qui lui sont confiées, soit elle va déléguer à une autre personne le soin d’exercer ces missions. Souvent, ce sera une personne de droit privé. Ex : les caisses primaires d’assurance maladie sont des personnes de droit privé. Si l’Administration l’exerce elle-même pas de soucis puisqu’elle est bien contrôlée par cette dernière. Par contre, un problème ce pose lorsque l’Administration a confié à une personne différente d’elle-même une mission à exercer. On va alors vérifier et s’assurer que l’Administration surveille la personne à qui elle a confié l’exercice de cette mission. Lorsque la mission d’intérêt général est déléguée à une autre personne, il faut donc que la personne publique puisse contrôler l’exercice de cette mission. En pratique ça peut s’illustrer de plusieurs façons. Ex : le juge peut considérer que l’administration contrôle la mission à partir du moment où l’administration possède une partie ou la majorité du capital de la personne privée qui exerce la mission. Autre ex : si l’administration fait partie du conseil d’administration de cette personne privée, que l’administration est représentée, ou encore si l’administration possède des pouvoirs de tutelles, essentiellement un contrôle des actes pris par ces personnes.  
• Que soit mise en œuvre des prérogatives de puissance publique : Il faut que la personne qui exerce cette mission dispose de prérogatives de puissance publique. L’existence de prérogatives de puissance publique témoigne que cette mission est exercée salon un régime dérogatoire au droit commun. Dans les relations entre individus, elles sont fondées sur l’égalité en droit. Il faut que les deux parties soient d’accord pour rentrer dans une relation juridique, ce qui implique donc qu’en droit privé, l’acte juridique par excellence est le contrat puisque c’est l’acte qui permet de prouver qu’il y a bien eu un échange de volonté. L’administration elle, est dans ses rapports avec les particuliers, dans un rapport inégalitaire car elle a des missions particulières. Elle va donc avoir des pouvoirs particuliers qu’aucun individu lambda ne dispose. Ce qui veut dire que l’administration va pouvoir imposer sa volonté dans certains cas, dans ses rapports avec les individus. Elle va parfois devoir imposer sa volonté car elle a une mission d’intérêt général à remplir. Elle va alors disposer de pouvoirs exorbitants par rapport au droit commun. Ces pouvoirs là vont être appelés les prérogatives de puissance publique. Ex : lorsque l’administration veut construire un ouvrage public (autoroute, ligne de TGV) on doit souvent les faire passer sur des terrains qui appartiennent à des personnes privées. L’expropriation va permettre à l’administration de tout simplement vous dérober de la propriété, acquérir votre terrain même si l’on n’est pas d’accord. Autre ex : le droit de préemption. Si on veut vendre un immeuble, l’administration peut décider d’arrêter la vente et de devenir propriétaire (de préempter le bien). Le pouvoir de mutabilité du contrat est un autre exemple. Dans un contrat administratif, l’administration peut décider, sans demander notre avis, de modifier les dispositions du contrat. L’administration a le pouvoir d’imposer des obligations même contre l’avis d’une personne, et peut édicter unilatéralement des actes juridiques sans le consentement des administrés.

Il existe plusieurs distinctions au sein du service public :

La première distinction est une distinction concernant la nature des services. On parlera de service public administratif ou de service public industriel et commercial. C’est une distinction fondamentale car selon qu’il s’agit d’un SPA ou d’un SPIC, lors d’un contentieux, le juge qui sera compétent sera différent. Lorsque ce sera un contentieux de SPA, ce sera devant le juge administratif alors que si c’est un contentieux du SPIC, ce sera devant le juge judiciaire. Au départ, parce que l’administration n’avait que des missions régaliennes, il n’y avait que des services publics administratifs mais on a créé cette distinction là, car avec l’Etat providence, on a commencé à voir que l’Administration exerçait des missions qui se rapprochent de celles exercées par les personnes privées.

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