La notion d’organisation administrative

ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Jean-Pierre Ferrand

Introduction        2

Section 1. La notion d’organisation administrative        2

§ 1.        Le concept d’administration        2

A.        La définition organique        3

B.        La définition fonctionnelle        3

C.        La définition par le droit applicable        5

§ 2.        La structure administrative        5

A.        Une structure en apparence cohérente        6

B.        Une complexité qui n’a cessé de croître        6

Section 2. Les formes d’organisation administrative        8

§ 1.        La délocalisation        9

§ 2.        La déconcentration        10

§ 3.        La décentralisation        13

• Introduction        

L’une des premières difficultés à laquelle on est confronté lorsqu’on cherche à étudier l’organisation administrative, c’est un problème de définition : qu’est-ce qu’une organisation administrative ?

• Qu’est-ce qu’une « administration » ?
• Quelle est cette « organisation » administrative dont il s’agit ici ?

La seconde difficulté à laquelle on est confronté est l’apparente inintelligibilité des formes d’organisation que l’on peut retrouver en France, comme à l’étranger. Que doit-on entendre par « déconcentration », « décentralisation » ou « délocalisation ».

Section 1 La notion d’organisation administrative

• Sous section 1 Le concept d’administration

Alors même que le terme « administration » est utilisé quotidiennement par chacun d’entre nous. Ce n’est d’ailleurs pas nouveau puisque le concept d’administration publique apparaît sous l’ancien régime et a parfaitement survécu à la Révolution française. Les codes juridiques publics comme privés regorgent de référence à l’administration en tant qu’institution et le terme est utilisé tout aussi régulièrement par le juge. Ce n’est d’ailleurs pas une spécificité française puisque le terme se retrouve dans beaucoup de droits étrangers et même dans le droit de l’Union européenne.

Pourtant, malgré cette multiplicité d’usage (ou à cause d’elle) le concept d’administration résiste à une définition simple. Soit la définition est peu opératoire, soit elle ne permet pas de couvrir l’ensemble des institutions que l’on appelle administration. Le plus souvent d’ailleurs, le législateur utilise le terme « administration » ou ses dérivés sans même les définir.

La première précision impérative qu’il faut apporter ici, c’est que le concept d’administration étudié ici doit s’entendre au sens d’« administration publique ». Même si elles exercent parfois des missions proches de l’administration publique, les administrations des entreprises ne relèvent pas de cette qualification. De même, lorsque le Code civil prévoit par exemple que

« Le conjoint collaborateur, lorsqu'il est mentionné au registre du commerce et des sociétés, au répertoire des métiers ou au registre des entreprises tenu par les chambres de métiers d'Alsace et de Moselle est réputé avoir reçu du chef d'entreprise le mandat d'accomplir au nom de ce dernier les actes d'administration concernant les besoins de l'entreprise »

Pour autant, malgré ces précisions, le flou n’est que partiellement levé.

3 méthodes peuvent être employées pour cerner ce concept juridique :

• la première serait de considérer que le terme « administration » renvoie exclusivement à des institutions particulières, limitativement entendues
• la deuxième s’intéresserait à la fonction administrative afin d’isoler les institutions qui la remplissent.
• la troisième utiliserait le droit applicable afin de distinguer les institutions qui sont soumises au droit administratif, et qui seraient donc des autorités administratives, de celles soumises au droit privé qui ne le seraient pas.

A / La définition organique

Dans le cadre de cette définition organique constitue l’Administration, l’ensemble des institutions ou structures qui concourent au fonctionnement général de l’État. À ce titre on trouve ainsi des administrations centrales, locales, décentralisées ou indépendantes.

C’est cette définition que le législateur a ainsi cherché à utiliser à l’article 1er de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations en précisant que : « Sont considérés comme autorités administratives au sens de la présente loi les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif. »

Il s’agit, on le voit, pour l’essentiel de personnes publiques, mais aussi de quelques personnes privées. Et d'un point de vue organique, l'administration se présente comme un ensemble d'institutions aux statuts ou aux règles de fonctionnement très variés.

Pour autant cette définition organique de l’Administration laisse dans l’ombre des institutions que, naturellement, chacun d’entre nous pourrait considérer comme des administrations. C’est le cas par exemple de certains établissements publics ou de personnes privées gérant des services publics industriels et commerciaux (SPIC). Par exemple le législateur a choisi d’écarter de sa définition organique les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) par exemple la SNCF, la RATP ou la RTM, le CNES, la Comédie-Française ou l’Opéra de Paris. Pour autant, ces institutions apparaissent bien aux yeux de beaucoup comme des administrations. Cela traduit bien la difficulté de donner une définition organique qui puisse correspondre à la réalité du droit, mais aussi à la représentation que peuvent s’en faire les usagers.

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