La France, une République décentralisée

La France, une République décentralisée

L’ancien ministre de l’Intérieur et sénateur et fervent partisan de la décentralisation, Emile de Marcère répond à la question « Décentraliser, qu’est-ce à dire ? », par « c’est un terme un peu vague et qu’il faut conserver pourtant puisqu’il exprime un vœu intense, un sentiment général : c’est comme un cri sorti de milliers de poitrines oppressées, mais c’est un mot dont le sens n’est pas défini ». Hauriou aurait pu répondre à cette question, la décentralisation c’est « une manière d’être de l’Etat ». La décentralisation renvoie avant tout à une question politique d’organisation administrative de l’Etat. Il existe plusieurs façon d’agencer l’organisation d’un Etat. Les Etats-Unis d’Amérique et Allemagne ont choisi le modèle de l’Etat fédéral, l’Italie ou l’Espagne ont opté pour un Etat unitaire dit autonomique. La France demeure dans le cadre classique de l’Etat unitaire simplement décentralisé, c’est-à-dire un Etat dans lequel est opéré un transfert de pouvoirs de l’Etat vers des personnes morales de droit public distinctes de lui, disposant d’une autonomie plus ou moins grandes, mais restant sous le contrôle, plus ou moins souple de l’Etat. Il est nécessaire de distinguer deux formes traditionnelles de décentralisation. On parle de décentralisation fonctionnelle lorsqu’elle s’applique à des institutions spécialisées dotées de la personnalité morale comme les établissements publics chargés de gérer un service public, et de décentralisation territoriale lorsqu’il s’agit de désigner les collectivités territoriales. A cet égard, les collectivités territoriales jouissent de la personnalité morale, de moyens et de compétences propres, d’une certaine autonomie locale. Cette autonomie s’exerce dans le cadre de la loi et sous le contrôle de l’Etat.

Par un long processus de décentralisation, la France qui était un Etat unitaire très centralisé s’est transformée en un Etat unitaire décentralisé et déconcentré. En effet, depuis la loi du 6 février 1992 relative à l’administration de la République qui consacre cette dualité d’organisation : « l’administration territoriale est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’Etat ». Si les deux notions renvoient à l’idée d’un éloignement du centre, elles ne sont pas interchangeables. La déconcentration est un processus de l’aménagement de l’Etat unitaire consistant à implanter dans des circonscriptions locales administratives des autorités administratives représentant l’Etat. Contrairement aux collectivités territoriales, les autorités déconcentrées (le préfet par exemple) ne sont ni élues, ni ne bénéficient d’une personnalité morale distincte de l’Etat et sont soumises à un contrôle hiérarchique de l’Etat bien que que la tutelle administration de l’Etat envers les collectivités territoriales a été supprimée en 1982.

L’histoire française de la décentralisation est ancienne et incertaine. Depuis la période révolutionnaire jusqu’à la IIIème République, les débuts de la décentralisation sont timides et l’organisation administrative de la France est centralisée, avec des regains de recentralisation sous Napoléon. Le début de la décentralisation contemporaine débute avec l’Acte I du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Cette loi a posé les principes de la nouvelle architecture de l’administration territoriale avec la suppression de la tutelle administrative et financière de l’Etat sur les collectivités territoriales et l’émergence de la région en tant que véritable collectivité territoriale. Dans le prolongement de cet élan décentralisateur, des lois de 1983 et 1984 effectuent des transferts de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales. L’acte II du 28 mars 2003 va plus loin et inscrit dans l’article 1er de la Constitution le fait que l’organisation de la France était décentralisée. L’article 72 de la Constitution est révisé et pose les principaux principes de l’action des collectivités territoriales : le principe de subsidiarité, l’existence d’un pouvoir réglementaire local, la possibilité d’expérimentation normatives locales, la notion de collectivité chef de file. D’autres réformes suivront, mais la volonté décentralisatrice sera moins nette, davantage emprunt d’hésitation. A titre d’exemple, la clause générale de compétence s’est vue alternativement supprimée, remise en vigueur puis resupprimée. Aussi certaines collectivités territoriales ont vu leur autonomie se renforcer tendant vers une différentiation comme en témoigne le statut de la Nouvelle-Calédonie. En outre la réparation des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales est difficilement lisible, en absence de loi clarifiant ce qu’il est possible de faire ou non pour les collectivités territoriales. Ajouter à cela, une volonté de rationalisation cette décentralisation qui pèse sur les finances publiques, de nouvelles collectivités territoriales de coopération se sont développées compliquant la lecture de la réparation des compétences.

Par ailleurs, la Constitution consacre le principe de libre administration comme étant un espace de liberté pour les collectivités territoriales dans lequel elles peuvent agir, ce principe est soumis à la détermination du législateur et est faiblement sanctionné par le juge constitutionnel en cas d’empiètement de l’Etat.

Alors on peut s’interroger quels sont les caractéristiques de la décentralisation à la française à la lumière de la complexité apparente de son l’agencement administratif ?

En France, les collectivités territoriales bénéficient d’une autonomie locale dans le cadre de leur action et dans la définition même de leur substance. Mais l’autonomie que l’Etat leur accorde ne remet pas en cause le caractère unitaire et décentralisé de l’Etat (I). Cette tendance décentralisatrice ne semble pas aboutie comme l’illustre les nombreuses réformes tendant vers un approfondissement de la décentralisation (II).

I) La France, un Etat unitaire décentralisé

La France est un Etat unitaire décentralisé. A la lecture de l’article 1er de la Constitution de la Vème République, cela ne fait aucun doute (A). Le duo commune – département a été les premiers échelons décentralisés à avoir été consacrés et bénéficiant d’une certaine autonomie. A partir de ce socle, les pouvoirs publics ont multiplié les catégories et statuts des différentes collectivités dans l’optique

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