L'intérêt de la rationalisation du parlementarisme

TD n°7 : L'intérêt de la rationalisation du parlementarisme

        En partant du constat que « tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuse », Montesquieu dégage la théorie de la séparation des pouvoirs. Celle-ci suppose que les grandes fonctions de l’État ne doivent pas être concentrées entre les mains d'un même homme ou d'une même institution.

Élaborée contre l'absolutisme monarchique, cette théorie a inspiré des grands régimes politiques démocratiques. A contrario, les régimes de confusion des pouvoirs se sont révélés être autoritaire.

Dans ce devoir on ne commentera pas ces derniers, pour se concentrer sur les régimes de séparation des pouvoirs et plus précisément la séparation souple des pouvoirs, c'est à dire l'organisation d'un l’État dans lequel les différents pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, collaborent, afin de garantir un fonctionnement régulier des pouvoirs publics, autrement dit le régime parlementaire.

Celui-ci a connu bien des changements suites à divers phénomènes tant psychologiques, que historiques et judiciaire, ce qui nous amène a nous demander quel est l'intérêt de la séparation des pouvoirs du parlementarisme ?

Pour tenter d'y répondre il sera judicieux de voir les évolutions du régime parlementaire (I) avant d'étudier les caractéristiques de la rationalisation du parlementarisme (II).

1. Évolution et critère du régime parlementaire

L'organisation des pouvoirs dans le parlementarisme a connu une distinction plutôt claire d'un régime parlementaire « dualiste » à un régime parlementaire « moniste » (A) auquel on associe directement la dualisme de l'exécutif et la procédure du contreseing (B)

1. Du régime parlementaire dualiste au régime parlementaire moniste.

Apparu alors que la monarchie était encore considérée comme une autorité, le régime parlementaire a initialement été pratiqué sous la forme dualiste, notamment en Angleterre  de 1782 (la démission du Cabinet de Lord North) jusqu'en 1837 lors de l'avènement de la reine Victoria, mais aussi en France de 1830 à 1848 sous la monarchie de Juillet avec Louis-Philippe, on parle alors d'orléanisme puis encore une fois sous le Second Empire de 1870 à 1875 nommé le césarisme.

Le qualificatif « dualiste » s'explique surtout par la double responsabilité du gouvernement, à la fois devant le Parlement mais aussi devant le chef de l’État.

La spécificité de ce régime réside également dans la participation du monarque, puis plus tard celle du chef de l’État, dans l'exécutif parallèlement au chef du gouvernement. Plus qu'une magistrature d'influence, le souverain exerçait un rôle politique bien actif.

Mais ce régime est mécaniquement voué à l'échec car il ne peut fonctionner correctement que si le chef de l’État et la majorité parlementaire appartiennent au même courant politique. En effet cas de conflit entre ces derniers, le chef de l’État pour recourir à la dissolution et renvoyer l'assemblée devant les électeurs au risque d'être désavoué. À ce moment là, si la nouvelle majorité lui était hostile, il n'avait le choix que de se soumettre à la volonté populaire et de ce fait perdre le rôle qui était le sien ou bien de refuser le choix de électeurs et ouvrir une crise institutionnelle. Ce système a été abandonné en ce qu'il prive le régime parlementaire de ses avantages au profit du régime parlementaire moniste.

Notamment la perte de prestige du roi influe sur la nature du régime que de dualiste devient moniste. L'effacement progressif du rôle du chef de l’État a pour corollaire le renforcement des pouvoirs du gouvernement qui agit seul sous le contrôle de l'assemblée.

En effet le gouvernement n'est responsable que devant l'assemblée. L'exercice du pouvoir exécutif ayant été transféré au chef du gouvernement, il en est donc le véritable titulaire. Ce dernier issu d'une majorité parlementaire élue au suffrage universel direct exerce la plénitude du pouvoir exécutif. Il détermine et met en œuvre la politique de la nation. C'est donc logiquement qu'il assure collégialement et solidairement les décisions prises. Le chef de l’État n'a plus qu'une fonction honorifique et se tient en retrait du combat politique. La contrepartie à cette absence de pouvoir réel est son irresponsabilité politique. Certes, il désigne le chef du gouvernement mais son choix est limité car il doit en principe désigner un leader de la majorité parlementaire. C'est ce que l'on appelle le dualisme de l'exécutif notamment mit en place par la procédure du contreseing

1. Le dualisme de l'exécutif et la procédure du contreseing.

Les organes exécutifs sont dissociés en régime parlementaire : un chef de l’État (qu'il soit monarque ou président) et un gouvernement avec à sa tête un premier ministre (ou président du Conseil ou chancelier) qui est le chef de l'exécutif.

Le chef de l’État n'est jamais le chef de l'exécutif en régime parlementaire, comme le dit  Adolphe Thiers « le roi règne mais ne gouverne pas ». Contrairement au parlementarisme dualiste désormais révolue (sauf en Luxembourg et en Lituanie) où le chef de l’État est politiquement actif dans le régime parlementaire moniste, le chef de l’État exerce au minimum un rôle uniquement protocolaire (l'Angleterre de la reine Victoria est la marque de cette évolution « le roi ne peut mal faire car il ne fait rien », concept encore de vigueur de nos jours avec la reine Elizabeth II) et au maximum une fonction d'arbitre.

Ainsi le chef de l’État est politiquement irresponsable. Par conséquent il a la certitude de rester en fonction pendant la durée de son règne (dans le cas d'un roi) ou de son mandat (dans le cas d'un Président), sauf en cas de destitution provoquée par la mise en jeu de sa responsabilité pénale.

La responsabilité politique des actes du chef de l’État est endossée par le Premier ministre et le gouvernement, lesquels sont, comme on l'a vu, politiquement responsable devant le Parlement. Ce transfère de pouvoir ce fait par une procédure particulière : l'acte est signé par le chef de l’État, puis par le Premier ministre et les ministres concernés. C'est la procédure de contreseing. À l'origine, le contreseing signifiait « acceptation » par le gouvernement de la décision prise par le chef d’État. De nos jours, le contreseing est une « authentification » par le gouvernement de la décision, celui-ci vérifiant la décision du point du vue de la la légalité. Les pouvoirs du chef de l’État qui sont soumis au contreseing ministériel sont purement nominaux, c'est-à-dire qu'ils sont en pratique décidés par le gouvernement sauf exception comme par exemple le pouvoir de grâce qui est personnel au chef de l’État. On peut noter également que théoriquement tous les actes du chef de l’État sont soumis au contreseing ministériel. De ce fait il se dégage le constat que l'exigence du contreseing constitue toujours le principe et la dispense l'exception. Une exception notamment traduite par la disposition de pouvoirs propres dont bénéficie le président. C'est le cas parfois en France, en Allemagne, en Finlande avant la constitution du 11 juin 1999, mais aussi au Portugal et dans les pays post-communistes de l'Europe centrale et orientale. Toutefois le nombre de pouvoirs propres est plus ou moins limité : en France le président de la République en possède huit alors que son homologue suisse en détient trente. Bien évidemment ces pouvoirs propres sont discontinus et ne permettent dons pas au chef de l’État de gouverner. En effet il ne reste, malgré ses pouvoirs propres, que l'interprète privilégié de l'intérêt général et le gardien de la constitution ; sa seule fonction réelle est une fonction d'arbitre comme le consacre, en France, l'article 5 de la constitution de 1958.

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