Les collectivités locales sont-elles indépendantes de l’État en matière de ressources financières ?

Sujet : les collectivités locales sont-elles indépendantes de l’État en matière de ressources financières ?

        « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi », art. 72-2 de la Constitution de 1958.

        Le nouveau cadre financier proposé par la modification de cet article lors de l’adoption de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, marque un tournant dans l’histoire du système de financement des collectivités territoriales et dans les relations financières entre l’État et les collectivités. Il consacre en effet le principe de libre-administration, et par conséquent le principe d’autonomie financière des collectivités.

        Ce paragraphe premier de l’article 72-2 de la Constitution discute précisément des ressources spécifiques mises à disposition par l’État pour venir en aide aux collectivités dans leur système de gestion financière. Ces transferts financiers, qui atteignaient les quelques 98 milliards d’euros en 2010 ont vu leur valeur augmentée durant la décennie pour arriver à 99,9 milliards d’euros en 2017. Cette hausse cache tout de même une réalité moindre qui constate d’une baisse significative et constante des concours financiers (dotations) au fil des années.

        Ces ressources sont multiples et parviennent à combler les manques des collectivités, à financer de grands projets, à mettre en place des politiques, et depuis l’entame de la décentralisation en 1982 (et donc la fin de la « tutelle étatique ») permet aux acteurs locaux de choisir l’orientation de leurs actifs. Mais, bien que multiples, ces ressources sont descendantes et le souhait indirect du législateur d’amener le principe d’autonomie financière à son paroxysme laisse perplexe.

        Il est alors intéressant, par ce socle de normes et d’évènements, dans lequel est comprise la gestion financière des collectivités territoriales, de s’interroger afin de savoir si ces collectivités pourraient-elles être déterminées comme des instances publiques réellement indépendantes du pouvoir étatique au niveau fiscal.

        Pour cela, il conviendra d’aborder le sujet en argumentant sur les différentes allocations proposées par le législateur et nécessaires à l’action administrative (I), puis de démontrer le fait que ces collectivités puissent établir des ressources propres à leurs activités (II).

        I) Une hétéronomie clairement établie par le législateur

L’État joue son rôle de « banquier » (A), tandis que l’Union européenne apporte son aide aux régions

modestes (B).

        A) Les subventions régies en tant que principales ressources 

        Le champ fiscal, dans la grande famille de la gestion publique, est majoritaire. En effet, il est constitué d’une multitude de transferts et concours financiers de l’État vers les collectivités.

        Premièrement, il est nécessaire de connaître des différents mécanismes mis en place pour venir en aide aux collectivités territoriales. Le législateur effectue en effet deux principales démarches de financement que sont les dotations/subventions, et les prélèvements sur recette. Concernant les subventions, il convient d’abord de dire qu’il en existe également deux types : les dotations de fonctionnement et les dotations d’équipement.

        Les dotations de fonctionnement sont représentées par la plus importante d’entre elles, la dotation globale de fonctionnement (DGF). Elle représente à elle seule près de 70% des aides versées par l’État. À titre informatif, en 2019, c’est la somme de 26,9 milliards d’euros de DGF qui ont versés aux communes, intercommunalités et conseils départementaux. L’objectif de cette dotation est d’alimenter les pouvoirs locaux en ressources suffisantes pour exercer leurs compétences. Elle se présente comme étant structurée autour de deux sous-dotations. La dotation forfaitaire, composante de la dotation globale de fonctionnement (DGF), est la principale dotation de l'Etat aux collectivités locales. Elle est essentiellement basée sur les critères de la population et de la superficie et se décompose en cinq parts qui sont régies suivant différents critères. Puis vient la dotation de péréquation, qui est destinée à réduire les écarts de ressources entre collectivités, en accord avec le principe d’unité nationale. Elle est constituée différemment suivant le type de collectivité. Par exemple, pour le cas des communes, l’État verse trois dotations qui ont toute pour but de pallier aux ressources insuffisantes.

        En parallèle de ces dotations de fonctionnement, des aides spécifiques aux élus locaux et aux cas spéciaux d’instituteur mutés sur une commune s’appliquent.

        Puis viennent les dotations d’équipement. Avant 1982 et l’acte premier de la décentralisation en France, l’État contrôlait plus ou moins les politiques d’investissement local en subventionnant les collectivités par salves. Malgré que ce phénomène soit désormais estompé, l’investissement était auparavant un pouvoir uniquement étatique.

        Ce détachement a mené à la mise en place de deux principales dotations d’équipements : la dotation globale d’équipement (DGE), et le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). La DGE, adoptée en 1982 est une aide qui permet d’allouer des budgets aux collectivités territoriales dans le but de participer de manière globale aux investissements réalisés. Elle cherche notamment à pallier à les carences de l’investissement en milieu rural. Le contrôle de l’État sur l’investissement a donc ici été supprimé. Plusieurs lois, en 1996 et 2006, vont venir déterminer des critères précis de versement de cette dotation. Il est également important de savoir que la répartition et l’attribution de cette allocation est le devoir du préfet qui a obligation de consulter en amont une commission locale. Le FCTVA , instauré en 1975, est « une dotation versée aux collectivités territoriales et à leurs groupements destinée à assurer une compensation, à un taux forfaitaire, de la charge de TVA qu’ils supportent sur leurs dépenses réelles d’investissement » (collectivites-locales.gouv.fr). Il assure une compensation quasi- complète de la TVA acquittée sur les biens d’équipements. Depuis 2016,, une collectivité assurant, par exemple, l’entretien de la voirie sera acquittée de la TVA.

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