Selon vous les collectivités territoriales sont-elles financièrement autonomes ?

Selon vous les collectivités territoriales sont-elles financièrement autonomes ?

Les vagues successives de décentralisation ont incontestablement donné aux collectivités territoriales un niveau de liberté et de responsabilité jamais atteint en France. En effet, la décentralisation est aujourd’hui bien plus qu’un mouvement technique de transfert de compétences de l’État vers les collectivités territoriales. Alors que l’autonomie juridique des collectivités territoriales avait nettement progressé à partir de 1982, l’autonomie financière était en retrait.

Les collectivités territoriales sont des personnes morales de droit public distinctes de l’État et bénéficient à ce titre d’une autonomie juridique et patrimoniale. Elles apparaissent dans la Constitution de 1946, et l’expression sera reprise dans le texte de 1958. Elles sont aussi désignées sous le nom de collectivités locales.

Le Conseil constitutionnel, saisi à plusieurs reprises sur le point de savoir si une loi votée contrevenait ou non à l’autonomie financière, avait constamment éludé la question en se contentant de déclarer que les « dispositions législatives qui lui étaient soumises n’avaient pas pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d’entraver leur libre administration ».

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République comporte un volet relatif à l’autonomie administration fondée sur le principe de subsidiarité, le droit à l’expérimentation, l’affirmation d’un pouvoir réglementaire.

Cette autonomie financière enveloppe trois dimensions. Tout d’abord, une autonomie de gestion, c’est-à-dire, les marges de manœuvre dont bénéficient les collectivités territoriales afin de définir les modalités d’exercice de leurs compétences. Ensuite, une autonomie budgétaire, ici, c’est la capacité de déterminer leurs recettes et leurs dépenses, pour savoir si les collectivités territoriales sont autonomes financièrement, c’est cette dimension que l’on va approfondir.  Et enfin, une autonomie fiscale, qui s’ajoute à l’autonomie budgétaire, c’est la capacité de créer des taxes, de déterminer leur assiette et leur taux.

Les collectivités territoriales possèdent-elles un minimum d’autonomie financière ?

Les collectivités territoriales ont en effet, une certaine autonomie financière mais ce qui peut engendrer des inégalités entre ces collectivités (I). Cependant, il convient également de voir que certains transferts sont opérés, tout d’abord par l’État mais aussi entres les collectivités territoriales elles-mêmes (II)

1. D’une autonomie financière vers des inégalités entre collectivités

Deux autonomies sont à voir ainsi que les inégalités qu’elles peuvent engendrer, tout d’abord une autonomie du point de vue des recettes (A) et une autonomie du point de vue des dépenses (B).

1. Une autonomie pour les recettes

Les collectivités territoriales bénéficient de plusieurs garanties, une garantie générale ainsi que des garanties spécifiques.

De 1997 à 2002, avec la volonté de diminuer la pression fiscale globale pesant sur les contribuables, les ressources fiscales ont diminué pour les régions (diminution de 36%), pour les départements (diminution de 43%) et pour les communes (diminution de 48%). Le conseil Constitutionnel continuait d’affirmer que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d’entraver leur libre administration » (24 juillet 1991, 29 décembre 1998, 12 juillet 2000).

La loi organique du 29 juillet 2004 précise la portée de l’article 72-2 de la Constitution qui dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent pour chaque catégorie de collectivités une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». Cette loi précise que c’est la possibilité pour la loi de déterminer par collectivité le taux ou une part locale d’assiette répond à la préoccupation de localiser des impôts nationaux de façon à en répartir le montant entre les collectivités.

Cette garantie générale et complétée par trois garanties spécifiques, une garantie de compensation, une garantie de non-tutelle et une garantie de prélèvement.

La garantie de compensation découle de l’article 72-2 de la Constitution, il y a d’abord une compensation intégrale, les charges de fonctionnement sont évaluées à partir de la moyenne actualisée des dépenses consacrées par l’État au cours des trois années précédant le transfert. Une compensation fiscale, les transferts sont dans leur quasi-totalité financés par des transferts de fiscalité. Une compensation concomitante, qui n’est pas immédiate puisque la LOLF exige que l’affectation à une personne morale d’une ressource de l’État résulte d’une disposition d’une loi de finances. Et enfin une compensation loyale qui reste contrôlée par une commission consultative d’évaluation des charges présidée par un élu.  

La garantie de non-tutelle, l’interdiction de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre constitue l’un des principes fondamentaux de la décentralisation. L’article 72 dispose qu’« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre », il admet néanmoins la possibilité pour une collectivité d’être choisie par la loi pour organiser les modalités pour animer et coordonner des actions communes.

La garantie de prélèvement est initiale pour les recettes non fiscales et conditionnelle pour les recettes fiscales. Pour les recettes non fiscales, il y a une rémunération pour services rendus si trois conditions sont remplies, la recette est la contrepartie d’un service, elle est payée par l’usager et elle est proportionnelle à l’avantage retiré. Pour les recettes fiscales, l’article 72-2 dispose que les collectivités territoriales « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans la limite qu’elle détermine ».

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