Le juge administratif et le droit international

Dissertation : Le juge administratif et les sources internationales

Le temps ou les sources de droit international n’intéressaient pas l’Etat est révolu suite à la multiplication de ces sources et de leurs évolutions.

Il résulte de cette diversité que la notion de source internationale est devenue de plus en plus confuse. Il est utile donc de distinguer le droit international aux sens stricte et le droit communautaire. Cela permet de différencier les niveaux d’interventions des organisations internationales entre celles au niveau mondial (Nations Unies) et celles au niveau régional (Union Européenne).

Le droit communautaire désigne l’encadrement juridique d’une organisation régionale tendant à l’intégration politique, économique et ou politique et sociale. Il se distingue du droit international et s’applique directement sur le territoire des Etats membres.  

Les sources de droit internationale sont donc des normes juridiques qui incluent un élément d’extranéité organique, elle n’est pas la volonté de l’Etat français mais plutôt de négociation entre les autorités françaises et un ou plusieurs autres Etats ou une organisation internationale.

Pendant longtemps les traités ou accords de droit international ne produisaient pas d’effet en droit interne. Les liens établis entre Etats ne pouvaient pas être invoqués par les particuliers tout comme l’annulation d’un acte administratif contraire au droit international ne pouvait pas être obtenue.

C’est avec l’entrée en vigueur de la Constitution de 1946 et notamment de son article 26 que la « force de loi » des traités internationaux est reconnue. Cette conception est reprise dans la Constitution de 1958 qui en son article 55 dispose que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ». Le droit international s’impose donc à l’administration dès lors que les conditions d’applications sont remplies.

On se demande donc si l’évolution du rôle du juge administratif permet une véritable application des sources de droit internationale au niveau du droit interne.

Pour cela il convient d’étudier l’évolution de l’application et de l’interprétation des sources internationales par le juge administratif (I) puis de faire ressortir les limites de cette application (II).

1. L’évolution de l’application et de l’interprétation des sources internationales par le juge administratif  

Malgré l’article 55 de la Constitution qui dispose clairement de la supériorité de la Constitution le juge administratif s’est longtemps imposé des règles très restrictives quant à l’application du droit international, notamment pour l’interprétation des traités ou le contrôle d’une loi postérieure à une loi internationale. L’observation de l’application (A) et de l’interprétation (B) des sources internationales par le juge administratif permet de mieux appréhender la position du juge administratif envers le droit international.

1. L’application par le juge administratif des sources de droit international

Selon l’article 55 de la Constitution, les traités et accord internationaux doivent avoir été signés puis ratifiés ou approuvés et enfin publiés par décret au Journal officiel pour être applicable en droit interne. La légalité de cette décision dépend de la régularité, au regard de la Constitution, de la ratification ou de l’approbation du traité. C’est dans un arrêt du 18 décembre 1998 (Sarl du parc d’activité de Blotzheim et SCI Haselaeker) que le Conseil d’Etat admet qu’il appartient au juge administratif de vérifier en plus de la signature le respect des dispositions de l’article 53 de la Constitution, qui exige une loi d’autorisation pour diverses catégories d’accords ou de traités. En revanche le juge administratif ne peut pas contrôler la constitutionalité même des stipulations du traités, n’ayant pas la compétence du contrôle de constitutionalité qui appartient au Conseil constitutionnel.

Ensuite se pose la question du contrôle de conventionalité de l’acte administratif face à l’écran législatif. C’est-à-dire lorsqu’un acte administratif qui se fonde sur une loi est contraire à un traité ou accord international. Face à cette situation le Conseil d’Etat a longtemps refusé de mettre en cause la loi éventuellement incompatible avec le traité pour annuler l’acte administratif contraire au texte international. Il assimilait ce contrôle à un contrôle de constitutionalité, ce dont il n’avait pas compétence, car la loi, violant le traité serait contraire à l’article 55 de la Constitution (CE, 1er mars 1968, Synd. Général des fabricants de semoule en France).

La théorie de la loi-écran faisait donc obstacle à l’effectivité de la supériorité des traités internationaux sauf dans l’hypothèse où la loi était antérieure au traité, car le juge estimait dans ce cas que la norme internationale postérieure avait pu implicitement abroger la loi antérieure. Pourtant le Conseil constitutionnel (DC, 15 janvier 1975, Loi Veil) refuse d’examiner la compatibilité de la loi avec le droit international ainsi que d’y voir un contrôle de constitutionnalité et la Cour de cassation se reconnaît en conséquence le droit de vérifier la compatibilité de la loi avec le droit international (Cass., 25 mai 1975, Sté des Café Jacques Vabre).

C’est bien plus tard que le Conseil d’Etat reconnaît enfin la supériorité du droit international même en présence d’une loi national postérieure à la norme internationale dans l’arrêt Nicolo (CE, 20 octobre 1989). Cela permet au juge administratif d’écarter l’application d’une loi au motif qu’elle est contraire à des engagements internationaux. Les engagements internationaux prévalent donc sur les dispositions de toutes les lois, y compris organiques et le Conseil d’Etat applique sans restriction l’article 55 de la Constitution.

Il apparait donc que le juge administratif reconnaît non sans réticence la supériorité des sources de droit international ce qui lui permet un contrôle plus complet du respect de celui-ci. Il est désormais admis que le juge administratif à la compétence de contrôler le respect par la loi des traités et accord internationaux. Cela ne peut que conduire à admettre qu’il peut dans ce cas aussi les interpréter.

1. L’interprétation par le Conseil d’Etat des sources de droit international

Le juge administratif a, pendant longtemps, considéré qu’en cas de difficulté sérieuse d’interprétation des normes internationales, seul le ministre des affaires étrangère pouvait indiquer le sens à donner au texte. Il en résultait que dans certains procès l’administration était autant juge que partie, ce qui est en contradiction avec le droit au procès équitable. Désormais le juge administratif se reconnaît le droit d’interpréter les sources internationales et n’est plus lié par l’interprétation qu’en donne le Gouvernement et plus précisément le ministre des affaires étrangère même si le juge peut encore demander l’avis de celui-ci (CE, Ass., 29 juin 1990, GISTI).

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