La place des communes dans l'administration décentralisée française

La place de la commune dans l’administration décentralisée française

« La commune nouvelle est révélatrice de ce qu’est la décentralisation : une envie de faire usage de sa liberté sans attendre les instructions de l’Etat »^[1]. Dans cette interview de 2017, Vincent Aubelle, professeur associé des universités, fait référence à la commune nouvelle. Commune issue de la fusion de plusieurs autres, elle a été instaurée par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010. Il rappelle le principe sur lequel est fondé la décentralisation : la liberté des autorités locales de gérer leurs affaires propres avec des moyens propres. En effet, la France est aujourd’hui un Etat unitaire décentralisé et ce depuis 1982. C’est à dire que la loi est la même sur l’ensemble du territoire nationale, mais que l’Etat reconnait l’existence d’autorités administratives disposant d’un certain degré d’autonomie. Le premier texte ayant reconnu les affaires locales est la loi du 28 Pluviôse An VIII, « loi concernant la division du territoire de la République et l’administration ». C’est à ce moment que la décentralisation s’accélère, notamment au XIXème siècle, autour des termes « d’affaires locales », mais aussi « d’autonomie » et de « reconnaissance de la personne morale de droit public ». Le principe de « libre-administration » est inscrit dans la Constitution de 1946 et les collectivités territoriales sont inscrit à l’article 72 de la Constitution de 1958. La loi du 6 février 1992, loi relative à l’administration territoriale de la République dite « ATR », affirme en son article premier : « l’administration, territoire de la République, est assurée par les collectivités territoriales décentralisées et par les services déconcentrés de l’Etat ». L’administration française est l’ensemble des personnes morales et physique dont les activités visent à répondre aux besoins de l’intérêt général.

En janvier 2020, le gouvernement a organisé deux mois de consultation nationale, au terme de laquelle le premier ministre Edouard Philippe rappelle la place centrale des maires. Les communes sont les plus petites divisions administratives françaises, composées d’un conseil municipal et d’un maire. Ce sont également les collectivités territoriales les plus à proximité des administrés, révélant une place inégalée dans le paysage décentralisée qu’est l’administration française. C’est autour de ce constat que l’on se demandera en quoi la commune incarne-t-elle la décentralisation de l’administration française. Puisque le principe de libre administration profite aux communes en lui attribuant des organes fort (I), elles sont également la forme de collectivité territoriale au plus haut degré de décentralisation (II).

1. Des organes autonomes qui assurent la décentralisation

Une décentralisation de l’administration française suppose le transfert des attributions de l’Etat aux collectivités territoriales. La commune en ce sens est administrée par un conseil municipal, un maire et ses adjoints. La gestion des collectivités territoriales est ainsi confiée à des organes élus, comme le prescrit la décentralisation.

1. Un maire élu aux compétences propres

Le maire est l’agent de la commune, mais aussi un agent de l’Etat. Ce « dédoublement fonctionnel du maire » assure une cohérence dans sa prise de décision. En effet, ses attributions sont de l’ordre de l’exécutif. Au nom d’un transfert de pouvoir, le maire est « seul chargé de l’administration » (loi du 28 Pluviôse An VIII). Il a donc la charge de gérer le budget, mais aussi d’assurer un certain nombre de service comme le transport scolaire. L’Etat a transféré au maire des pouvoirs de polices. Il prend des arrêtés mais toutes décisions administratives doivent être motivées. Officier d’Etat civil, il est aussi officier de police judiciaire. Par exemple, il délivre les actes de naissance, et a la charge d’enquêter sur les crimes et délits. Si le maire est accompagné d’adjoints, ceux-ci agissent en acte de suppléance ou de délégation mais n’ont pas d’attributions propres. Le maire agit sous l’autorité du préfet ou du procureur de la République, représentants de l’Etat.

Dans le cadre de ses prérogatives de puissance publique, les décisions du maire doivent correspondre aux exigences de l’opinion publique. Mais surtout correspondre au principe d’intérêt général, principe d’une administration décentralisée. Le maire, élu par les conseillers municipaux, prépare et exécute le conseil municipal.

1. Une assemblée délibérante

Selon l’article L2121-29 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». L’article L.111-12 dispose « Les communes, les départements et les régions règlent par leur délibération les affaires de leur compétence ». Comme son nom l’indique, le conseil applique ses compétences de droit commun sous forme de délibérations. Il crée ou supprime des services publics, vote le budget, décide des travaux d’aménagement du territoire. Il peut être amené à donner son avis au représentant de l’Etat. C’est le maire qui convoque la réunion et prépare l’ordre du jour, mais le conseil peut le modifier, le reporter ou refuser de délibérer. Il doit se réunir au moins une fois par semestre.

Les réunions du conseil municipal sont publiques mais seul les élus prennent la parole. Cela assure la proximité du représentant de l’Etat avec ses administrés, tout en gardant le débat légitime. Dans ce sens, les réunions sont retranscrites en procès-verbaux et en compte rendu. Au nom d’une publicité et une proximité des agents, la loi du 7 octobre 2016 instaure la publication des procès-verbaux des assemblées de toutes les collectivités territoriales.

1. L’intercommunalité

Si les communes visent à être autonome, elles sont en rivalité avec l’intercommunalité. Elle fut créée par la loi du 22 mars 1890 qui instaure les associations communales. On a cherché à optimiser le partage des compétences en permettant à des communes de se regrouper. Le but est d’élaborer des services qu’une commune seule ne peut assurer. Il s’agira par exemple d’une collaboration autour d’un projet d’aménagement du territoire.  Cette collaboration peut être souple et dépendre des ressources de seuls communes membres. Ce sont les syndicats de communes. Plus tard, d’autres formes de coopération disposent de recettes fiscales propres. L’intercommunalité se traduit alors par la création d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. De cette manière, les communes peuvent elles-mêmes s’autonomiser de la puissance publique, en mettant en commun projets et ressources. Pour aller plus loin, dans la poursuite du principe de libre-administration, elles sont à l’origine de l’initiative de se regrouper. Elles choisissent également librement quels services seront gérés par l’établissement public. Néanmoins, la collaboration souple des syndicats de communes n’est que technique et est limitée. C’est pourquoi la loi du 28 février 1992 créée la catégorie des communautés de communes, des EPCI à fiscalité propre. La Métropole, EPCI à fiscalité propre, est créée par la loi du 16 décembre 2010. Ces formes d’intercommunalité ont différent degré d’autonomie, et ont pour certaines des compétences obligatoires. Les communautés de communes, soit de « service », gèrent des services. C’est la forme la moins intégrée. Les EPCI à fiscalité propre ont des compétences définies par la loi et parfois obligatoires. Ce sont des intercommunalités « de projet ». Elles ont leur propre ressource fiscale, qui permet une réelle autonomie dans leurs projets.

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