Droit Administratif : Le contrôle des mesures de police administratives

TD 5 – Droit Administratif : Le contrôle des mesures de police administratives

« La liberté est la règle, et la restriction, l'exception », une citation célèbre de Corneille, commissaire du gouvernement dans les conclusions de l'arrêt Baldy du 10 août 1917. » Si ce principe fait l'objet d'une jurisprudence constante consacré dans plusieurs arrêts ; CE du 19 mai 1933 Benjamin et du Tribunal des Conflits du 8 avril 1935 action française. Cette Conclusion de Corneille fait appel à tous les principes fondamentaux d’une société libérale et démocratique car en effet c’est en inversant la formule qu’une société peut basculer dans l’autoritarisme et la dictature.

De ce fait le contrôle du pouvoir de police résulte d'un compromis entre deux nécessités : celle de maintenir l'ordre public et celle de ne pas porter atteinte aux libertés publiques et individuelles. Dont l'exercice de la police administrative se définit par la trilogie classique à savoir la sécurité publique, la tranquillité publique ainsi que la salubrité publique. Par la suite s'opère l'extension de l'ordre public à moralité de l'ordre public CE 18 décembre 1959 Société « Les films Lutetia » et la dignité de la personne humaine CE 27 octobre 1995 Commune de Morsang-sur-Org. En effet si la Police Administrative est "une activité spécifique de prescription, consistant à réglementer les activités privées en vue du maintien de l'ordre public, dans le respect des libertés". Le juge prend en compte la nature de l’activité pour déterminer le type de police. Le juge administratif est compétent pour les opérations de police administrative qui sont soumises à un régime de droit administratif, Dame Noualeck TC 7 juin 195. La finalité de la police administrative est le simple maintien de l’ordre public elle n’a donc pas de fonction répressive. Elle se distingue à la police judiciaire qui est compétente pour les infractions à la loi pénale, qui va rassembler les preuves et les chercher leur auteurs. Cette distinction permet de déterminer le droit applicable et la compétence juridictionnelle. Le juge administratif n'est compétent qu'en matière de police administrative alors que le juge judiciaire l'est pour les affaires relatives à la police judiciaire. Le juge administratif est le seul compétent en matière de contrôle juridictionnel des mesures de police administratives. Des mesures  de police administrative par lesquelles elles se distingues de la sanction administratives. La mesure de police administrative est une mesure préventive. Elle a pour seul objet d’éviter qu’un trouble à l’ordre public ne se produise, CE janvier 1988, Elfenzi relatif à l'expulsion d'un étranger. La sanction administrative est une mesure répressive. Elle intervient pour « punir » un comportement et en éviter la réitération. Exemple : retrait de point du permis de conduire CE Avis 27 septembre 1999. La protection de l'ordre public définit précédemment permet de distinguer la police administratives générale des polices administratives spéciales chargées de domaines particuliers de l'ordre public. La police administrative générale est celle qui correspondant à la définition qui à été précédemment étudiée ; chargé de la protection de l'ordre public réunissant la tranquillité, la sécurité, et la salubrité publiques, ainsi que ses extensions récentes. La caractère générale de son objet la distingue ainsi nettement des polices spéciales. En revanche la police dite spéciale a un objet particulier régi par des textes spécifiques tels que la législation visant une catégorie particulière d’administrés, comme la police des étrangers, ou une activité particulière, comme la police des installations classées, ou bien encore des bâtiments ou des lieux particuliers, tels que la police des gares ou des édifices menaçant ruine, ou la police du domaine public. Cette distinction permet de définir le champs d'application du contrôle juridictionnel des mesures de polices administratives qui diffèrent selon les circonstances. Cependant si l'Etat est garant de la paix il est force de constater qui celui-ci répond en fonction de circonstances locales et ainsi les autorités compétentes peuvent choisir dans le but de préserver l’ordre public de restreindre les libertés individuelles consacré dans la Constitution des garanties fondamentales aux citoyens dans l'exercice des libertés publiques. Une hiérarchie des normes garantie leur protection relevant du juge ainsi que tous les organes juridictionnels assurant le respect de l'ordre juridique. Cela nécessite de la part du juge administratif un contrôle rigoureux car la nécessité de l'activité contraignante de la police administrative est de prévenir les risques de troubles et a réglementer les activités privées en vue du maintien de l'ordre public dans le respect des libertés individuelles et collectives, la conciliation de ces deux notions est primordial. Les pouvoirs de police administratives étant très étendues le juge administratif doit concilier la police administrative avec le respect des libertés publiques ainsi ces mesures sont-ils soumis à une éventuelle réglementation tendant à contrôler leur légalité ? Il s'agira de démontrer l'existence  d'un contrôle de la légalité des mesures de police dans sa motivation des actes et de leur adéquation à la protection de l'ordre public (II), ainsi que d'en découler leur atténuations dépendant des circonstances de temps et lieu (II)

I /  Le contrôle de la légalité des mesures de police: la motivation des actes et leur adéquation à la protection de l'ordre public

Le contrôle des actes de police s'effectuant par le juge administratif contrôle très étroitement les hypothèse de détournement de pouvoir au travers de la motivation des actes (A). il en va de même surtout du problème de l'adéquation des mesures de police au rétablissement de l'ordre public, dans l'occasion pour le juge de protéger les libertés publiques (B)

A) Le contrôle de nécessité des mesures ; la motivation des actes, des buts poursuivis du contenu de la mesure

        Une question a naturellement préoccupé la doctrine, si ce contrôle exercé est-il le même pour toutes les police ou au contraire varient-il selon selon les polices. On discerne deux courants l'un qui insiste sur l'unité et l'autre sur la diversité. Le courant unitaire illustre l'idée selon laquelle la construction doctrinale de la police administrative a opéré par généralisation du cas particulier de la police municipale. Dès le XXe siècle le Conseil d'Etat a exercé sur les décisions prises au titre de la police municipale un contrôle approfondi sur la qualification juridique des faits et sur l'adéquation du contenu des décisions à leurs motifs de fait, c'est à dire un contrôle de la nécessité et de la proportionnalité de ces décisions, l'arrêt Benjamin demeure le symbole. Dès lors une partie de la doctrine a eu tendance à présenter de manière implicite plutôt explicite ce contrôle comme valant pour l'ensemble de la police générale c'est à dire non seulement pour les autres pouvoirs de police générales mais aussi pour les polices spéciales. Le courant favorable à la diversité au contraire, insiste sur la spécificité de ces dernières par rapport à la police générale et sur leur hétérogénéité, ainsi s'explique que le contrôle exercé sur les polices spéciales soit très variable selon les polices et globalement plus restreint que pour la police générales. Ces deux courants comportent une part de vérité. Par ailleurs le mouvement de rapprochement précédemment évoqué s'est nettement accentué sans parvenir à son terme. Dans ces conditions on parle d'unification inachevée du contrôle  exprimant la réalité juridique actuelle de ce dernier. A la question de l'unité du contrôle s'en ajoute une seconde plus nouvelle. Il apparaît qu'au cours des dernières années la conception du contrôle de la nécessité-proportionnalité a connu une mutation due à l'influence du droit de l'Union européenne et à travers elle celle du droit allemand se rattache l’émergence d'un droit administratif européen. Cette mutation à peine ébauchée au demeurant, se présente comme formalisation du contrôle. L'idée qui domine est celle d'un contrôle adapté à la nature particulière de chaque police.  La tendance à l'unité énumère a ce que toute police doit être soumise au même contrôle et que l'unité de toutes les polices implique logiquement un type de contrôle de légalité, le contrôle de nécessité et le contrôle de proportionnalité. Ce qui fonde l'unité de police de toutes les polices c'est leur but, savoir la réalisation de l'ordre public. Etienne Picard estime que l'essence de ce dernier ne tiens pas à son contenu qui varie d'une police à l'autre mais à sa fonction de légitimation : l'ordre public caractérise tout impératif d'intérêt général qui à un moment et dans une collectivité donné est considéré comme suffisamment important pour justifier une restriction au droit et liberté dans le dessein de mieux garantir l'exercice. Cette conception permet de définir la police administratives comme tout encadrement administratif des activités sociales justifié par une exigence d'intérêt générale qui autorise une limitation des droits et libertés. Dès lors que toute police comporte ainsi une restriction des droits et libertés justifiée par certains impératifs d'intérêt général, ces restrictions ne peuvent être admises qu'à la condition de leur nécessité et de leur proportionnalité qui vaut nécessairement pour toute police. Cette idée découle du principe libéral « La liberté est la règle, et la restriction, l'exception », une appréciation admissible que si elle est strictement à ce qui est nécessaire à la réalisation qui la fonde. Le juge administratif exerce d'abord un contrôle normal sur la qualification juridique des faits en recherchant si la situation a raison de laquelle la décision était prise était bien constitutive d'un trouble ou d'une menace de trouble à l'ordre public de nature à justifier légalement, en le rendant nécessaire dans son principe l'exercice du pouvoir de police. Si c'est le cas le juge administratif vérifiera ensuite que la décision choisie par l'autorité de police pour remédier à cette situation était nécessaire au point de vu de son contenu c'est à dire qu'elle n'est pas venue restreindre la liberté que dans les mesures exigée par la protection de l'ordre public. Le Conseil d'Etat dans un arrêt du 26 novembre 2010 Commune de Seillons source d'Argens dans une formule inspirée de la jurisprudence de la CEDH affirme qu'une mesure de police « ne peut légalement intervenir que pour autant qu'elle soit strictement nécessaire et ne porte pas aux droits de l’intéressé une atteinte disproportionnée par rapport au but poursuivi et aux motifs qui la justifient. »Les actes de police administratives doivent poursuivre la protection ou le rétablissement de l'ordre public. Il est donc indispensable que la crainte du trouble à l'ordre public soit la cause de l'acte. Dans le cas inverse il s'agira d'un cas d'une erreur de fait, et donc la mesure sera annulée. Au contraire si les précédentes manifestations d'une association avaient donné lieu à des débordements, le préfet pourra interdire légalement une manifestation prévue à proximité des lieux qui avaient été l'objet des débordements passés en l'espèce l'Hôtel-Dieu à propos d'une association opposée à l'avortement CE 30 décembre M.L. Surtout le juge vérifie si la mesure n'a pas été prise afin d'atteindre un but détourné relevant d'un intérêt particulier que ce soit celui de la commune (son intérêt financier comme dans la jurisprudence de principe en matière de détournement de pouvoir du CE 26 novembre 1875 Pariset, en l'espèce un préfet avait ordonné la fermeture de la fabrique d'allumettes du sieur Pariset à la requête du ministre des Finances et dans un intérêt financier alors qu'aucune question de salubrité n'était engagée, soit celui de l'autorité de police. Ainsi un maire ne peut pas utiliser ses pouvoirs de police pour détourner la clientèle d'un débit de boissons vers son propre établissement en limitant les horaires d'ouverture CE 1934, Demoiselle Rault. Il ne peut pas non plus refuser la mise à disposition d'une salle à une formation politique qui lui est opposée sur ce seul motif. Il n'est pas possible aussi de prescrire aux administrés un comportement déterminé CE 4 janv. 1935 Dame Baron.  L'autorité de police ne peut pas recourir à un régime d'autorisation ou de déclaration préalable, sauf si elle est prescrite par la Loi, ou l'activité en cause a lieu sur le domaine public CE 22 juin 1951 Daudignac. La mesure de police est ainsi contrôlé face au respect du droit de la concurrence. Le Conseil d'État a intégrés des règles s'imposant aux autorités administratives les dispositions du code de commerce (art. L. 410-1 et s.) relatives à la concurrence: L'autorité de police, si elle prévient les atteintes à l'ordre public n'est donc plus exonérée de l'obligation de respecter la liberté.  

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