Dans ses rapports avec le Gouvernement, le Parlement détient-il le monopole du pouvoir législatif ?

Dans ses rapports avec le Gouvernement, le Parlement détient-il le monopole du pouvoir législatif ?

Dès 1690, le britannique John Locks identifiait la séparation des pouvoirs essentielle entre exécutif et législatif. S’inscrivant dans la continuité de sa pensée, Montesquieu deviendra le principal architecte de cette théorie de la séparation des pouvoirs. Pour l’auteur de l’Esprit des lois (1748) si « toute personne qui détient un pouvoir est tenté d’en abuser », il suffit de répartir les principales fonctions de l’Etat entre différents organes, car par essence, « le pouvoir arrête le pouvoir ». Ce n’est qu’au prix d’une telle séparation, grâce à la mise en place d’un système d’équilibre et de contrepoids, que la liberté politique est possible.  Ainsi Montesquieu identifie trois principales « puissances » : législative, exécutrice et judiciaire. Si aujourd’hui nous parlons de pouvoirs, cela ne change en rien le fait que cette théorie est la base même de notre démocratie. Parmi ces trois pouvoirs on dénombre : le pouvoir exécutif, caractérisant l’action de diriger la politique souhaitée par le Nation, le pouvoir judiciaire, exercé exclusivement par les juges, et enfin le pouvoir législatif, c’est-à-dire la faculté de légiférer, dont l’initiative est en principe partagée, en France, entre le Gouvernement et le Parlement. Sous la Vème République, durant ce processus législatif : on observe un rapport de force entre le Gouvernement et le Parlement.

Si dans l’imaginaire populaire la fonction première du Parlement est cette fonction législative, historiquement, les parlements sont nés pour contrôler l’exécutif. Au Royaume-Uni, ou en France, sous la monarchie, si les assemblées sont convoquées, c’est uniquement pour qu’elles contrôlent la manière dont l’argent est utilisé par le roi. A cette compétence de contrôle parlementaire s’est ajouté progressivement une compétence législative.

Mais depuis 1958, face à la toute-puissance parlementaire des précédentes républiques, les constituants ont tenté de réduire son rôle notamment par la mise en place de mécanismes de rationalisation parlementaire. Si le Parlement a toujours pour fonction essentielle de voter la loi, conféré par l’article 24 de la Constitution, le processus de fabrication de la loi est en réalité majoritairement confisqué par le Gouvernement. Notamment en raison de l’importance plus grande consacrée à la rapidité de l’élaboration législative, qu’à la délibération.

D’autant que depuis la mise en place d’une concordance entre le mandat présidentiel et celui des députés, le Gouvernement exerce une forte influence sur sa majorité parlementaire. Ce phénomène partisan, comme le décrit Gaudemet, pourrait donner l’impression d’une alliance, et non d’un contrôle permanent, entre législatif et exécutif dans l’exercice de ce pouvoir législatif. On observerait alors une mise à l’écart progressive de la délibération parlementaire du processus législatif.  

Ainsi le Parlement parvient-il encore à imposer un débat parlementaire dans le processus d’élaboration de la loi ?

I/ La rationalisation parlementaire ou la réduction des prérogatives parlementaires

1. Le Parlement, législateur d’exception

• Le domaine législatif correspond au domaine sur lequel il est possible de faire une loi : depuis 1958, le domaine du Parlement a été réduit. Avant on optait pour une définition formelle de la loi : était loi tout ce qui était voté en la forme par le Parlement, il pouvait intervenir sur n’importe quelle domaine ;
• En 1958 les constituants réduisent ce domaine en introduisant l’article 34 dans la Constitution. Cet article énumère les matières sur lesquelles le Parlement peut légiférer.
• Ainsi le Parlement devient le législateur d’exception, alors que le Gouvernement devient celui de droit commun par l’intermédiaire de l’article 37 : « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ». En effet, 80% des lois sont issues de projet de lois du Gouvernement

1. La réduction des prérogatives parlementaires traduite par un domaine législatif toujours plus contraint

Certaines dispositions constitutionnelles contraignent le domaine législatif du Parlement :

• L’article 41 de la Constitution impose une limite financière au Parlement, il exprime la méfiance des constituants à l’égard des parlementaire. En effet les parlementaire n’ont pas le droit de voter une disposition ayant pour effet de diminuer les impôts et d’augmenter les dépenses, car ils sont irresponsables, ils ne pensent qu’à se faire réélire. Or toute loi nécessite des services publics mis en œuvre, un financement ;
• L’article 38 de la Constitution offre la possibilité au Gouvernement de légiférer par ordonnance : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi »

L’objectif des ordonnances est de permettre une rapidité dans l’élaboration d’une réforme, dans la mesure où cela permet d’éviter un long débat parlementaire. Le problème majeur est de priver le pays d’un débat sur causes et conséquences de la réforme. Mais cela ne supprime pas le contrôle parlementaire car il existe au début et à la fin.

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