L'exécutif et le législatif dans l'élaboration de la loi de finances

INTRODUCTION

Bien que relativement ignorée par le droit budgétaire, la phase précédant la discussion parlementaire est primordiale. D’elle dépend la manière dont les politiques publiques sont mises en œuvre. Plusieurs acteurs interviennent dans ce processus dont principalement le gouvernement et le Parlement.

L’exécutif peut être défini comme la fonction consistant à assurer l’application des lois, qui s’analyse comme un devoir pour les autorités qui en sont investies. Tandis que le législatif désigne le pouvoir d’adopter les lois ou l’organe investi de cette fonction.

De ce fait, comment s’organise l’élaboration de la loi de finances entre l’exécutif et le législatif ?

Par ailleurs, ce sujet revêt un intérêt pratique dans la mesure où il nous permet de mettre en évidence le rôle des Assemblées parlementaires en matière budgétaire mais également la fonction du gouvernement dans le processus d’élaboration de la loi de finances.

L’étude de ce sujet nous conduira à aborder d’une part Un projet issu d’une concertation gouvernementale (I) et d’autre part l’intervention du Parlement dans le processus d’élaboration de la loi de finances (II).

I-/ Un projet issu d’une concertation gouvernementale.

Dans cette partie, nous évoquerons successivement les acteurs de la préparation du projet de loi de finances (A) puis les instruments de prévision (B).

1.  Les acteurs de la préparation du projet de loi de finances.

« Sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en conseil des ministres» (art. 38 LOLF). En une formule, la première étape du processus budgétaire marque l’hégémonie gouvernementale, en confiant à une autorité unique le soin de préparer un texte de compromis présenté aux Parlementaires comme une œuvre collective. Le rôle de la Présidence de la République est volontairement passé sous silence. En d’autres termes le chef de l’Etat n’est pas a priori écarté de cette phase préalable, mais son intervention n’est pas indispensable en dehors de l’étape ultime du conseil des ministres. Cette séparation des compétences traduit les deux univers institutionnels du sommet de l’Etat. Le Président peut peser sur la marge de manœuvre de son Premier ministre en annonçant quelques mesures phares (la baisse des impôts, la relance de lutte contre les injustices sociales ou le renforcement de la défense), mais l’essentiel de leurs transcriptions techniques et concrètes pèsera sur le pouvoir administratif. A partir d’une étude de faisabilité réalisée par les techniciens du ministère des finances, le Premier ministre va être en mesure de fixer à la fin janvier une stratégie budgétaire reposant sur des lettres de cadrage. La direction du budget est chargée de proposer au ministre des finances les grandes alternatives en matière d’évolution des recettes et des dépenses. Les autres directions du ministère des Finances sont étroitement associées à la préparation du document comme par exemple la direction du trésor (chiffrer le poids de la dette), la direction générale des impôts (évaluer les recettes fiscales et le cout de leur collecte), la direction de la comptabilité publique (pour une meilleure connaissance du patrimoine).

1. Les instruments de prévision.

Pour qu’une prévision soit fiable, elle doit reposer sur des instruments éprouvés dont le contenu ne puisse être suspecté de partialité. Le rapport sur les comptes de la nation qui décrit les opérations réalisées par les sept agents économiques permet par exemple de connaitre le PIB, le salaire net des ménages ou le poids des recettes fiscales. Ce tableau rétrospectif sert à envisager les aspects prospectifs du futur budget. Ainsi nous avons tout d’abord les instruments économiques et sociaux. En effet les différents gouvernements ont pris conscience qu’ils ne pouvaient concevoir leur politique sans une connaissance la plus fine possible de la conjoncture économique. Cela passe donc par la détermination de la balance du commerce extérieur afin de déterminer la pertinence de certains choix budgétaires, mais aussi par une détermination du probable taux de croissance. Ces chiffres sont des données qui vont peser conjointement sur le calcul des recettes publiques et sur le choix des dépenses. L’arme budgétaire peut se servir d’une inflation prévisible pour anticiper de nouvelles rentrées fiscales ou une modification du comportement des acteurs sociaux. Nous comptons enfin les instruments d’évaluation qui consiste en un chiffrage des dépenses. A cet effet, la direction du budget doit alors recenser toutes les décisions prises par les différents ministères qui vont avoir des répercussions financières dans l’année à venir. Ces dépenses « obligatoires » comptabilisées, il est alors possible de dresser la liste des grands chantiers que le gouvernement pourra engager. Parallèlement, la direction du budget doit calculer le montant probable des rentrées de recettes de toutes natures. Cette évaluation suppose de chiffrer les conséquences d’éventuelles modifications de la réglementation fiscale en tenant compte des prévisions économiques et sociales. La détermination d’un chiffre précis est toujours aléatoire, compte tenu du décalage qui existe entre une mesure fiscale et sa mise en œuvre effective. Deux méthodes peuvent être utilisées, soit la règle de la pénultième année (caractère automatique mais très imprécis) soit l’évaluation directe (plus complexe mais plus sincère).

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