L’évolution des cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir

L’évolution des cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir

Selon l’expression d’Edouard Laferrière le recours pour excès de pouvoir est « un procès fait à un acte » et non à une personne. Edouard Laferrière, jurisconsulte et magistrat français du 19 ème siècle distinguait en 1896, quatre types de recours possibles devant le juge administratif : le contentieux de l'annulation, le contentieux de la pleine juridiction, le contentieux de l'appréciation de légalité et l'interprétation ainsi que le contentieux de la répression. Dans ce cas, c’est le contentieux de l’annulation qui nous intéresse et plus précisément celui que l'on nomme : le recours pour excès de pouvoir.

Pour commencer, le recours constitue l’action de demander au juge administratif (tribunal administratif, cour administrative d’appel, Conseil d’Etat) de prononcer l’annulation d’un acte édicté par un personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé qui s’est vue conférer des prérogatives de puissance publique. Ainsi, le recours pour excès de pouvoir (REP) est un recours par lequel une personne va demander au juge administratif de vérifier la légalité d’un acte administratif unilatéral pour éventuellement en prononcer l’annulation. Par l’arrêt Dame Lamotte de 1950, le Conseil d’État considère qu’il existe un principe général du droit selon lequel « toute décision administrative peut faire l’objet, même sans texte, d’un recours pour excès de pouvoir ». Ce recours est une arme qui permet aux citoyens de recourir aux juges lorsqu’ils estiment que l’administration a dépassé ses pouvoirs. Ce recours est une création jurisprudentielle fondée par le Conseil d’Etat sur la loi du 7 et 14 Octobre 1790, selon laquelle « les réclamations d'incompétence à l'égard des corps administratifs… sont portées au roi, chef de l’administration générale ».

L’évolution se rapporte à une transformation progressive, ici, nous allons étudier le développement des cas d’ouverture du REP. Ces cas d’ouverture sont toutefois soumis à l’appréciation du juge qui ont évolué au fil du temps de manière proportionnellement inversée à l’ouverture du recours pour excès de pouvoir. Le juge administratif a pour vocation de protéger les droits et libertés fondamentales des administrés et de défendre l'intérêt général. Il tranche les conflits entre les usagers et l’administration, détient un pouvoir de contrôle de la légalité des décisions de l'administration.  Les « cas d’ouverture » du recours pour excès de pouvoir sont les moyens qu’un requérant peut invoquer pour obtenir l'annulation de l'acte attaqué. Nous regroupons quatre cas d’ouverture en deux catégories: l’incompétence (loi 1790) et le vice de forme (1840) constituent les moyens de légalité externe, alors que le détournement de pouvoir (1860) et la violation de la loi (1864) constituent les moyens de légalité interne.

Dans quelle mesure le recours pour excès de pouvoir s’est-il accompagné d’une plus grande appréciation de ces cas d’ouverture par le juge administratif ?

Dans un premier temps nous verrons des cas d’ouverture pensés comme contrepouvoir des relations administratives(I), puis dans un second temps nous étudierons un juge attentif à l’équilibre des forces lors du procès administratif(II).

I- Des cas d’ouverture pensés comme contrepouvoir des relations administratives

A travers cette première partie nous analyserons dans un premier temps des moyens de critique du contenu de l’acte administratif (A), puis dans un second temps nous verrons l’abandon progressif du contrôle restreint pour une soumission complète de l’administration au principe de légalité (B).

A- Des moyens de critique du contenu de l’acte administratif

L’acte administratif se définit en principe par le critère organique. Un acte est administratif s’il émane d’une autorité administrative ou exécutive.

Figurant parmi les cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir,  la violation de la loi est le vice qui entache le contenu de l'acte administratif, lorsque les dispositions de celui-ci ou ses motifs transgressent directement le droit en vigueur. Le terme loi étant donc entendu au sens large, la violation de la loi englobe une grande diversité d’illégalités. Lorsqu’une décision administrative (norme constitutionnelle, norme internationale ou communautaire, normalise législative, un principe général du droit) est contraire à une règle de droit de rang supérieur on est en présence d’une violation directe. L'administration ne peut prendre la décision administrative sans aller directement à l'encontre d'une norme supérieure. C'est donc l'objet même, le dispositif de la décision administrative qui est illégal. Pour exemple, c’est le cas lorsque l’administration prend une décision rétroactive, méconnaissant un principe général du droit (CE, Ass., 25 juin 1948, Société du journal "L'Aurore", GAJA).

Les motifs de droit correspondent souvent aux visas de la décision administrative. L’auteur de la décision administrative par le biais des visas justifie sa compétence en la rattachant, à un code, à une loi, à un décret ou à un arrêté ou une autre norme juridique. Il fait également référence à la consultation d’une autorité individuelle ou d’un organisme et indique les textes dont il fait application. L’erreur de droit est une illégalité qui affecte les motifs de droit sur lesquels se fonde une décision administrative.

L’autorité administrative commet une erreur de droit lorsqu’elle fonde sa décision sur une norme illégale (CE, 25 avril 1979, Ciaudo, à propos du licenciement d’un agent public se fondant sur une circulaire réglementaire illégale) ; sur une norme qu’elle a mal interprétée : l'autorité administrative fonde son acte sur une règle juridique qui existe, mais elle se trompe sur ce que celle-ci permet de faire. Il en va ainsi de la décision du ministre chargé d'arrêter la liste des candidats autorisés à se présenter au concours d'entrée de l'ENA, qui a cru que le principe d'égalité d'accès aux emplois publics s'accommodait de discriminations liées aux opinions politiques des candidats (CE 28 mai 1954 Barel, GAJA) ainsi que sur une norme inexistante ou inapplicable dans l’absolu ou à l’espèce. Dans ce cas, on dit que la décision administrative est illégale pour défaut de base légale parce que la règle de droit qui sert de fondement n'est pas encore en vigueur (CE Ass., 2 février 1987, Soc. TV6, à propos d'un projet de loi dont l'aboutissement est incertain à la date de l'acte) ou encore parce que la règle de droit, qui sert de fondement, n'existe pas (CE, 19 janvier 1994, Dame Obrégo, à propos de l'inexistence d'une disposition statutaire subordonnant la promotion des magistrats à une condition de mobilité et justifiant un refus de promotion).

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