Commentaire de l’extrait de la Décision n°2021-831 DC du 23 décembre 2021, Loi organique sur la modernisation de la gestion des finances publiques.

Commentaire de l’extrait de la Décision n°2021-831 DC du 23 décembre 2021, Loi organique sur la modernisation de la gestion des finances publiques.

INTRODUCTION

Pour un commentaire de décision, l’introduction n’a pas besoin d’être longue. Elle doit se borner à présenter sommairement la décision à commenter dans son contexte.

La LOLF a 20 ans en 2021, une réflexion a été menée pour la moderniser. En effet, depuis la crise financière de 2008-2009, les normes européennes ont changé avec le TSCG signé le 2 mars 2012. Ce traité a été transposé par la loi organique du 17 décembre 2012 sur la programmation et la gouvernance des Finances publiques ce qui juxtaposait deux lois organiques. Il a été décidé de les regrouper en intégrant la LOPGFP dans la LOLF. A cette occasion certains articles de la LOLF relatifs aux lois de finances ont été adaptés en particulier les articles 6, 10, 11 et 15 qui concernent les principes budgétaires applicables aux finances publiques de l’État :

L’article 6 concerne les principes d’unité et d’universalité avec la question des prélèvements sur recettes.

L’article 10 traite de la place des remboursements et dégrèvements dans le tableau d’équilibre de la loi de finances ce qui est une application du principe d’universalité budgétaire.

L’article 11 est relatif aux réserves budgétaires qui portent atteinte au principe de spécialité.

Enfin, l’article 15 traite des reports de crédits qui sont une exception au principe d’annualité budgétaire.

Nous verrons que la décision du Conseil constitutionnel s’intéresse successivement aux principes de transparence puis aux principes de discipline.

Plan :

I Le Conseil constitutionnel et les principes de transparence

II Le Conseil constitutionnel et les principes de discipline.

Plan :

I Le Conseil constitutionnel et les principes de transparence :

CHAPEAU : Il existe 3 principes de transparence, l’unité, l’universalité et plus récemment la sincérité. Les deux plus importants sont les deux premiers et le Conseil s’est déjà prononcé pour le renforcement des principes d’unité et d’universalité dans sa décision n°94-351 du 29 décembre 1994, Loi de finances pour 1995. En particulier, il a interdit au gouvernement de débudgétiser les charges permanentes appartenant par nature à l’État. Deux points sont traités successivement par le Conseil constitutionnel dans l’extrait de la décision à commenter : les prélèvements sur recettes et les remboursements et dégrèvements.

A/ Un assouplissement aux principes de transparence : les prélèvements sur recettes.

Cette sous-partie sera plus grosse que les autres car il y a beaucoup de choses à dire.

§1 La mécanique des PSR porte atteinte aux principes d’unité et d’universalité :

Un PSR est une recette négative inscrite dans la colonne des recettes ce qui est une anomalie dénoncée régulièrement par la Cour des comptes. Toutefois, le Conseil constitutionnel a accepté très tôt cette pratique dans sa décision n°82-154 DC du 29 décembre 1982 sur la loi de finances pour 1983, car elle permettait au parlement de bénéficier d’un pouvoir d’amendement plus important puisque les compensations entre les recettes sont admises par le Conseil constitutionnel depuis 1976. Il a fallu attendre la LOLF et son article 6 pour que cette pratique soit reconnue. Malgré tout, le Conseil constitutionnel a formulé une réserve d’interprétation dans sa décision n°2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF, il faut que les bénéficiaires des PSR soient précisément et limitativement définis de même que l’objet du PSR.  Il existe deux PSR dans le budget de l’État : l’un pour retracer la participation de la France au budget de l’UE et l’autre pour alimenter les finances locales. Au total, ces deux prélèvements sur recettes dépassent 67 Mds d’euros.

Au fond, la colonne des recettes du budget de l’Etat va totaliser toutes les recettes de l’Etat, recettes fiscales comme la TVA, l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et la TICPE sans oublier les recettes non fiscales et les prélèvements sur recettes seront retranchés du total des recettes. Cette pratique, pourtant reconnue, portant atteinte à la transparence des finances publiques, la nouvelle loi organique va prévoir une nouveauté destinée à renforcer les conditions d’application de ces PSR.

§2 La nouveauté prévue par la réforme organique : la nouvelle Loi organique exige trois choses : 1 que les PSR  soient institués et évalués par la loi de finances ce qui fait que la création des PSR relève du domaine exclusif de la loi de finances ce qui interdit de créer ou d’évaluer un prélèvement dans une loi ordinaire. 2 que la loi de finances précise dès la création du PSR leur objet et les bénéficiaires. 3 que le gouvernement publie des annexes obligatoires pour informer le parlement de l’utilisation des fonds qui ont été prélevés. En particulier, la nouvelle LO prévoit qu’un rapport sur les finances locales puisse faire l’objet d’un débat parlementaire. 

§3 la réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel : c’est elle qui figure au considérant n°36. Le gouvernement devra joindre au PLFI des documents justifiant les PSR et l’analyse de chaque PSR devra figurer dans une annexe explicative. Qu’est-ce qu’une annexe explicative ? c’est tout simplement un bleu budgétaire. Concrètement, depuis 2022, un nouveau document budgétaire bleu est apparu en même temps que le PLF pour 2023 : le rapport sur la situation des finances publiques locales qui peut donner lieu à un débat au parlement. Ce qui est intéressant, pour les connaisseurs, c’est que ce bleu est la transformation d’un jaune qui existait déjà et qui était intitulé : transferts financiers entre l’État et les collectivités territoriales. Les PSR étaient déjà détaillés dans le tome I du rapport voies et moyens qui est l’un des bleus les plus anciens qui présente et explique toutes les recettes de l’Etat : recettes fiscales, recettes non fiscales et prélèvements sur recettes. Pour le prélèvement sur les recettes destiné à financer la participation de la France au budget de l’UE, c’est un document budgétaire jaune qui est publié chaque année pour informer les parlementaires. Il s’agit du jaune intitulé : relations financières avec l’Union européenne. Nous le voyons, le Conseil constitutionnel formule une réserve d’interprétation qui va dans le sens de la défense des droits du parlement. En effet, il ne faudrait pas que parce que les PSR sont dans la colonne des recettes au lieu de figurer en dépenses, l’information des parlementaires soit amoindrie ou remise en cause. D’où l’importance des documents budgétaires de différentes couleurs qui sont joints au PLF pour servir de base à l’information des députés et des sénateurs : notamment les bleus qui sont des documents obligatoires faisant courir les délais constitutionnels et les jaunes et les oranges qui sont obligatoires car ils sont une source de données de base sur les finances publiques.

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