Les aides économiques des collectivités locales

Séance 7 : Les aides publiques

Dissertation : Les aides économiques des collectivités locales

A la lecture de l’exposé des motifs du décret du 25 mars 1852 : « on peut gouverner de loin mais n’administrer que de près ». C’est conscient de cette affirmation que le législateur a octroyé aux  collectivités territoriales des prérogatives en matière d’intervention économique. Au gré des évolutions tant législatives que jurisprudentielles, cette affirmation a été tantôt vérifiée, tantôt modérée, et cela se vérifie en au profit des aides publiques décentralisées que sont les aides économiques des collectivités locales.

Il n’existe pas de définition législative précise de l’aide publique, mais on peut tenter de la définir ainsi : une aide financière sans contrepartie allouée par les pouvoirs publics en faveur d'une d’une entreprise, d'un organisme accomplissant ou non une mission d'intérêt général.

La circulaire du 26 janvier 2006 portant application au plan local des règles communautaires de concurrence relatives aux aides publiques aux entreprises tente d’identifier les aides publiques de la façon suivante : « la notion d’aide recouvre l’ensemble des avantages, directs ou indirects, que les collectivités publiques peuvent allouer à une entreprise ou un groupe d’entreprises, notamment sous la forme de subventions, d’avantages fiscaux, quelles que soient leurs formes, de remises de dettes, d’abandons de créances, d’octrois de garanties, de prises de participations en capital, de bonifications d’intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations, de prêts ou de mises à disposition de biens meubles, immeubles ou de personnel, de rabais sur le prix de vente, de locations ou de locations-ventes de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés ».

Plus précisément le terme « aide économique » renvoie au nouveau type d’aide créé par la loi du 13 août 2004, qui réforme entière le système d’aide des collectivités territoriales. Ce terme sera envisagé de manière plus globale dans l’exercice, compris dans son sens plus large en tant qu’aide au développement économique.

Une collectivité locale se définit comme étant l’ensemble d’habitants d’une même partie du territoire ayant des intérêts communs gérés par des organes administratifs qui lui sont propres ; créé comme tel par la Constitution ou par la loi (Constitution de 1958, art. 72, al. 1) : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d’outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi » (Cornu). Ainsi, la notion de collectivité locale recouvre les communes, les départements, ainsi que les régions.

Les aides économiques des collectivités locales ont connu d’importantes évolutions, marquées par plusieurs étapes législatives et jurisprudentielles depuis l’apparition du « socialisme municipal ». Ces aides ont d’abord eu pour but de faire bénéficier les collectivités locales des opérations de décentralisation industrielle. A compter des années 1970, elles sont destinées à réaliser un objectif de maintien et de création de l’emploi. A partir des lois de décentralisation de 1982 – 1983, une plus grande liberté est accordée aux collectivités dans l’interventionnisme économique. Par ailleurs, la loi du 7 janvier 1982 approuvant le plan intérimaire de 1982-1983 a restreint les conditions d’octroi des aides des collectivités aux entreprises en distinguant les aides locales directes, des aides locales indirectes. A la suite d’une loi du 5 janvier 1988 dite « d’amélioration de la décentralisation », les communes se sont vues interdire l’aide aux entreprises en difficulté. En 2004, est intervenue une réforme importante du régime des aides locales, qui a modifié l’ensemble de la matière.

Si l’on porte autant d’intérêt aux aides économiques des collectivités locales, c’est notamment grâce à la doctrine qui fait remarquer que l’autonomie de celles-ci est bridée, notamment par l’importance du rôle de « chef de file de la Région » qui a conduit à une centralisation des pouvoirs, comme le fait remarquer Régis de Castelnau. Cela s’est fait au gré des interventions du législateur et du juge.

Ainsi, dans quelles mesures les évolutions législatives et jurisprudentielles ont-elles eu un impact considérable sur les principes et le régime applicables aux aides locales ?

Les interventions législatives et jurisprudentielles ont eu pour effet d’affermir les principes relatifs aux aides économiques des collectivités locales (I), mais aussi d’assouplir le régime juridique applicable à celles-ci (II).

1. Des principes affermis

Il convient de s’attacher aux compétences attribuées aux collectivités territoriales dans le cadre des aides locales, celles-ci exercent leurs compétences selon le principe de subsidiarité (A), et de complémentarité (B).

1. L’affirmation potentielle d’un principe de subsidiarité

Les compétences des collectivités territoriales en matière d’aide sont définies selon le principe de subsidiarité, ces compétences se traduisent par des règles générales applicables aux aides locales (1), ainsi que des règles spécifiques à certains types d’aides (2).

1. Les règles générales applicables aux aides locales

• Les articles L 2251-1 et L 3251 disposent que « l’Etat a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale  ainsi que de la défense de l’Emploi. Néanmoins, sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l’industrie, du principe d’égalité des citoyens devant la loi ainsi que des règles de l’aménagement du territoire définies par la loi approuvant le plan, la commune (ou le département) peuvent intervenir en matière économique et sociale » dans les conditions prévues par le Code.

Deux limites sont posées par cet article.

• Une limite politique : elle rappelle, selon les termes employés par Jean-Philippe Colson « la responsabilité éminente de l’Etat ». Certains auteurs, tels que J. Ravanel y ont vu un principe de subsidiarité. Ces dispositions ont une portée centralisatrice, confirmée par l’art. 1511-1 du CGCT issu de la loi du 13 août 2004 selon lequel les aides nouvelles envisagées par les collectivités territoriales ne sont pas automatiquement notifiées par l’Etat à la Commission. Elles ne le sont : « que sous réserve de leur compatibilité avec les stratégies de développement de l’Etat, telles qu’elles sont arrêtées en comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires » -> ce qui, selon J-Y Chérot (Droit public économique), « restaure une forme originale d’agrément préalable des aides locales par l’Etat ». En effet, les contraintes issues des règles d’aménagement du territoire définies par la loi approuvant le plan et qui résultent aujourd’hui des dispositions de la loi d’orientation pour l’aménagement du territoire du 4 février 1995 sont anciennes. Toutefois, une l’action des autorités de l’Etat est limitée par la possibilité d’un contrôle juridictionnel. (CE, Ass. 7 novembre 2008 Comité National des Interprofession des Vins à Appellation d’Origine et autres).

• Une limite juridique : elle rappelle l’obligation de respecter les principes d’égalité et de liberté du commerce et de l’industrie. Ces dispositions ont été introduites par la loi de 1982 afin d’éviter, selon les termes repris par Jean-Philippe Colson  « toute municipalisation rampante que le nouveau texte aurait pu favoriser ». Ces référence n’interdisent cependant pas des opérations d’aide comme en témoigne l’affaire « Boussac Saint-Frère », CE 10 mai 1985.

1. Les règles spécifiques applicables aux aides locales

• Articles L 2253- 1 et L 3231-6 CGCT : Les collectivités territoriales ont interdiction de participer au capital de sociétés commerciales ou d’organismes à but lucratif qui n’auraient pas pour objet d’exploiter les services publics ou les activités d’intérêt général.  

• TA Nantes 5 juillet 2004 Préfet de la Mayenne et CAA Paris 24 février 2004 Préfet des Yvelines : les collectivités territoriales peuvent néanmoins être actionnaires de sociétés exploitant des services publics communaux ou départementaux, et peuvent participer à des GIE dépourvus de capital.

• La loi du 7 juillet 1983 modifiée par la loi du 2 janvier 2002 (arts L 1521 & s. du CGCT) permet aux collectivités locales de participer au capital de société d’économie mixte locales et à celui des sociétés publiques locales d’aménagement créées par la loi du 13 juillet 2006

• Loi de 1988, codifiée aux articles L 2253-7, L 3231-7 et L 4253-3 : les collectivités territoriales peuvent participer au capital de sociétés de crédit ayant pour objet exclusif la garantie des concours financiers qu’elles accordent aux entreprises privées.

1. Le renforcement d’un principe immuable de complémentarité

La région a un rôle de « chef de file », dévoué à l’attribution d’aides ayant pour but la création ou l’extension d’activités économiques, elle agit selon le principe de complémentarité. Ce rôle de chef de file a été  notamment renforcé par les différentes évolutions législatives (1). Le principe de complémentarité se traduit par une contractualisation des relations entre les différentes collectivités territoriales (2).  

1. Renforcement accru du rôle des régions

• Les régions ont été créées par la loi du 5 juillet 1972, qui les spécialisent dans le domaine du développement économique.

• L’article 4 de la loi du 7 janvier 1982 approuvant le plan intérimaire renforce leurs compétences pour l’attribution des anciennes aides directes.

• Les lois de décentralisation de 1982 étendent et diversifient les attributions économiques et sociales des régions codifiées à l’art. L 4211-1 du CGCT et substituent à leur statut d’établissement public régional celui de collectivité territoriale au sens de l’article 72 de la Constitution.

• L’article 59 de la loi du 2 mars 1982 reprend la formule qui fonde la clause de compétence générale (selon Régis de Castelnau, elle est définie comme « la capacité d’intervention générale accordée aux collectivités, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une énumération de leurs attributions reconnue aux communes et aux départements : « le Conseil Régional règle par ses délibérations les affaires de la région »).

• Comme le dénote Olivier Castric dans un article intitulé Les évolutions du droit des interventions économiques des collectivités territoriales, l’alinéa 3 de l’article L 4221-1 du CGCT « semble toujours cantonner la région dans un rôle secondaire par rapport à l’Etat, mais aussi par rapport aux autres collectivités territoriales, ses actions n’étant que complémentaires de celles des autres acteurs ». Ainsi, la région doit respecter les attributions, l’intégrité, l’autonomie ainsi que le principe de libre administration des départements et communes.

• Cependant, la région est dotée d’un pouvoir important en matière économique, puisque depuis 1982, elle dispose d’un pouvoir de coordination et de rationalisation des investissements à réaliser par les collectivités publiques et dispose d’un véritable pouvoir en matière d’attribution d’aides aux entreprises.

• Ce pouvoir de coordination est octroyé par l’art. 1511-1 du CGCT modifié par la loi du 17 août 2004 qui dispose dans son 1e alinéa que : « La région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l'Etat. » Ce pouvoir est mise en œuvre par le schéma régional de développement économique, qui permet l’octroi par délégation de l’Etat des aides que celui-ci met en œuvre au profit des entreprises.

• Le rôle de « chef de file » de la région est consacré par l’article 4, alinéa 2 et 3 de la loi du 7 janvier 1982 approuvant le plan intérimaire, codifié à l’art. L 1511-2 du CGCT, il assure aux régions un rôle de direction en matière d’attribution des anciennes aides directes. Les autres collectivités, départements et communes ne peuvent que compléter ces aides lorsque l’intervention de la région n’atteint pas le plafond fixé par décret. Le renforcement du rôle de la région est du notamment à une critique opérée par un rapport de 1996 de la Cour des comptes selon lequel les régions exerçaient mal leur rôle. Les départements et communes se fondant sur la clause de compétence générale ont multiplié les initiatives, parfois illégales.

• Ainsi, pour renforcer le rôle directeur des régions et obtenir l’application effective du principe de complémentarité, l’art. 102 de la loi du 27 février 2002 a apporté d’importantes modifications à l’art. L 1511-2 du CGCT. Depuis, la définition du type d’aide et de son régime est laissée à l’initiative de la région, ce qui a eu pour effet de lui octroyer un rôle éminent. Depuis la loi du 13 août 2004, cela vaut pour les aides ayant pour objet la création ou l’extension d’activités économiques (prestations de service, subventions, bonifications d’intérêt, prêts et avances remboursables).

1. Contractualisation des relations région/ collectivités infra-régionales

• La modification de l’art. L 1511-2 du CCGT a également organisé une contractualisation des relations entre la région et la commune et le département. En effet, l’intervention complémentaire des départements, des communes ou de leurs groupements nécessite une convention avec la région : l’absence de convention rend illégales les aides concernées.

• Cependant, comme le souligne Olivier Castric, cette contractualisation « peut conduire la région à interdire totalement toute intervention des autres collectivités », avec le risque de conduire à une tutelle régionale.

• Pour pallier à ce risque, la loi du 13 août 2004 permet l’intervention des autres collectivités hors convention avec l’accord de la région, et a renforcé le rôle de l’Etat en tant que « garant du principe de non-tutelle » par le recours au conventionnement prévu par l’article L 1511-5 du CGCT. Ainsi, la contractualisation des relations ainsi que le rôle de la région est à tempérer par les nouvelles dispositions du Code.

Les évolutions législatives et jurisprudentielles ne touchent pas seulement les principes relatifs aux aides locales, mais aussi le régime de celles-ci, qui a été simplifié, voire « assoupli » comme le dénote Olivier Castric.

...