Commentaire d'arrêt - Décision du 12 mai 2010 (Conseil constitutionnel)

La présente décision a été rendue le 12 Mai 2010 par le Conseil constitutionnel, qui s'est prononcé sur la loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

En l’espèce, la loi relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne a été officiellement adoptée le 6 Avril 2010 par l’Assemblée nationale.

Quelques jours plus tard, la soixantaine de députés défèrent au Conseil constitutionnel cette loi, contre laquelle ils présent de nombreux griefs. Ils présentaient en premier lieu des griefs contre l’ensemble de la loi, lui reprochant une multitude de faits : qu’elle a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution, qu’elle méconnaît le principe fondamental de prohibition des jeux de hasard, qu’elle est contraire au droit de l’Union, à l’intérêt général, et à l’objectif de sauvegarde de l’ordre public, et que les moyens qu’elle met en œuvre sont manifestement contraires à ses objectifs. En plus de ces griefs, les requérants contestent plus particulièrement les articles 1er, 26, 47 et 48 de la loi déférée.

Le Conseil constitutionnel a donc dû statuer sur l’ensemble de la loi, et ainsi répondre à la question suivante : « la loi relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne est-elle contraire aux droits et libertés fondamentales que protège la Constitution ? »

Les juges du Conseil constitutionnel ont répondu négativement à la question ; ces derniers ayant rejeté tous les griefs dirigés contre l’ensemble de la loi déférée, ainsi que les griefs spécifiquement dirigés contre certains articles. La loi a donc été déclarée conforme à la Constitution.

Cette décision du 12 Mai 2010, cependant, fait bien plus que se prononcer sur la loi déférée. En effet, le Conseil constitutionnel saisi ici l'occasion de mettre en place une véritable mise au point concernant les rapports entre droit constitutionnel et droit communautaire, qui sont marqués par un clair-obscur. Autrement dit, le Conseil constitutionnel va énumérer de nombreux principes dans le domaine, rappelant tout d'abord qu'il n'agit que dans le domaine qui relève de la constitutionnalité (I), puis va également faire référence au conflit relatif à la primauté des engagements internationaux (II).

I. Le Conseil constitutionnel uniquement compétent en matière de constitutionnalité

  Pour rappeler le principe de compétence du Conseil constitutionnel en matière de constitutionnalité, les juges vont d'une part rappeler l'incompétence du Conseil constitutionnel pour vérifier la conformité des lois aux engagements internationaux (A), puis d'autre part, aborder le cas particulier des lois ayant pour objet de transposer une directive, qui elles, ont une valeur constitutionnelle (B).

A. Le Conseil constitutionnel incompétent pour le contrôle de conventionnalité des lois
 Dans la présente décision, le Conseil donne une réponse nette et précise à la Cour de cassation, qui, dans son arrêt du 16 Avril 2012, avait suggéré que le Conseil constitutionnel pourrait exercer « un contrôle de conformité des lois aux engagements internationaux de la France, en particulier en droit communautaire ». Les requérants se donc sont basés sur cet arrêt pour inviter le Conseil constitutionnel a vérifier que la loi déférée « n'est pas inconventionnelle ».

Face à cette demande, les juges constitutionnel sont très clairs : le Conseil constitutionnel n'est pas compétent pour exercer le contrôle de conventionnalité des lois. Ce dernier s'est en effet lui-même déclaré incompétent dans sa décision dite « IVG » de 1975, où il estimait « qu'une loi contraire à un traité ne serait pas pour autant contraire à la Constitution ». Les juges, dans la décision commentée, réaffirme cette idée. Ils citent notamment pour cela, l'article 55 de la Constitution, qui, s'il affirme la supériorité des traités et des accords sur les lois, il n'implique en revanche pas que la vérification de la bonne application de ce principe doit être effectuée dans le cadre d'un contrôle de constitutionnalité des lois.

Dans le considérant suivant, c'est sur le fondement de l'ordonnance du 7 Novembre 1958 que le Conseil constitutionnel rappel de nouveau la distinction faite entre contrôle de constitutionnalité et contrôle de conventionnalité des lois. Si le premier incombe au Conseil constitutionnel, ce n'est pas le cas du second. A la fin de ce considérant, les juges concluent qu'un moyen fondé sur une disposition législative contraire à un engagement international ne pouvait être regardé comme un grief d’inconstitutionnalité, affirmant encore la limite de la compétence du Conseil constitutionnel. S'ajoute à ça, un peu plus tard dans la décision, le 16ème considérant qui reprend des termes analogues pour dire qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel « d'examiner la comparabilité d'une loi avec les engagements internationaux et européens de la France ». Les juges en profitent également pour préciser que la mention du traité de Lisbonne dans la Constitution n'en fait pas pour autant une de ses normes de références, s'éloignant d'avantage encore de tout lien avec une quelconque conventionnalité, pour se concentrer uniquement sur sa matière compétente : la constitutionnalité.

Enfin, après avoir affirmé que le contrôle de conventionnalité des lois ne relevait pas de sa compétence, le Conseil constitutionnel déclare aussi à de nombreuses reprises, notamment dans ses 11ème et 12ème considérant, que cette compétence revient en réalité aux juridictions administratives et judiciaires : « un tel grief fondé sur les traités ou le droit de l'Union européenne relève de la compétence des juridictions administratives et judiciaires ». Et effectivement, cette répartition des contrôles est notamment admise par la hiérarchie des normes de Hans Kelsen, qui selon elle ; chaque norme doit respecter la norme qui lui est hiérarchiquement supérieure. Et c'est grâce à ces différents contrôles qu'est assurer le respect de cette hiérarchie. C'est ainsi que le contrôle de conventionnalité et le contrôle de constitutionnalité ont été séparé dans un soucis de compétence. Et qui plus est, les juges ordinaires ont adoptés et même appliqué ce contrôle de conventionnalité. Ce fut tout d'abord le cas du Conseil d’État dans l'arrêt Communes de Palavas-les -Flots-et-de-Lattes du 10 Novembre 2010, qui sera suivit un peu après par la Cour de cassation dans un arrêt du 4 Décembre 2013.

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