La mise en oeuvre des politiques publiques

La mise en œuvre des politiques publiques

La mise en œuvre (implémentation) désigne la phase d’application des politiques publiques sur le terrain. Pour la définir on peut dire que c’est l’étape au cours de laquelle les acteurs et les ressources sont mobilisés pour réaliser les objectifs d’une politique publique définie.

Cette mise en œuvre est un processus social au cours duquel les acteurs font valoir leurs intérêts, leurs pouvoirs et leurs possibilités d’influence. Généralement on dit qu’on passe du gouvernement à la gouvernance.

La mise en œuvre est une phase centrale de fabrication des politiques publiques, l’objectif consiste à appréhender les écarts qui peuvent exister entre les décisions prises et les résultats obtenus. Il s’agira alors de se demander quels sont les facteurs qui influencent la mise en œuvre des politiques publiques.

Cette problématique peut être appréhendée de deux manières : soit dans une approche par le haut (top-down) qui part de la décision et questionne son application concrète, il s’agira alors d’identifier les facteurs permettant une mise en œuvre conforme à la décision ; soit dans une approche par le bas (bottom-up) qui part du terrain, celle-ci se concentre sur les agents administratifs et les personnes concernées par les politiques publiques.

I – L’approche top-down : mise en lumière des distorsions entre décision et mise en œuvre

En allant de la décision vers son application, on constate souvent qu’il existe une distorsion entre la finalité initiale d’une politique publique et la réalité de sa mise en œuvre. Ceci découle de 3 facteurs : l’imprécision et l’ambigüité de la décision, le nombre des acteurs qui interviennent dans la phase de mise en œuvre, ainsi que la disponibilité ou non des moyens nécessaires à l’implémentation d’une politique publique et la concomitance d’un contexte politico-économique favorable.

A – L’imprécision et l’ambiguïté de la décision

Si le contenu de la décision est trop flou ou ambigu, les fonctionnaires en charge de la mise en œuvre disposent d’une marge de manœuvre telle qu’elle peut dévoyer la politique publique.

Le sociologue français Jean Gustave Padioleau donne l’exemple de la politique de défrichement des forêts des années 60 qui visait à restreindre les autorisations de défrichement dans le but de préserver l’environnement et de lutter contre l’extension urbaine et la spéculation agricole. Le gouvernement introduit un nouveau motif de refus d’autorisation : la conservation des bois reconnus comme nécessaires à « l’équilibre biologique d’une région ». Mais, en l’absence d’une caractérisation précise de ce qu’est « l’équilibre biologique d’une région », ce texte va conduire à une application très différenciée géographiquement, laissant ainsi jouer un rôle déterminant à l’administration chargée d’examiner individuellement les dossiers de défrichement : dans les zones de grande culture ou de forte densité urbaine, les refus seront nombreux et systématiques alors que dans d’autres, la mise en œuvre restera très limitée, notamment du fait de la concurrence avec d’autres politiques publiques telles que la lutte contre les incendies, le développement des cultures ou l’aménagement touristique^[1]. 

Par ailleurs, une méconnaissance des réalités de terrain par les milieux décisionnels peut conduire à la mauvaise ou l’absence de mise en œuvre. François Dupuy et Claude Thoenig donnent l’exemple de la politique relative au transport de marchandises. Ils relèvent que le transport terrestre est fortement réglementé en termes de temps de travail, de tonnage, de vitesse, mais que la réglementation pèse principalement sur les transporteurs, or ceux-ci ne sont qu’un maillon de la chaine de transport, ils contournent la réglementation et bénéficient d’une relative tolérance vis-à-vis de leurs écarts. Par ailleurs, cette politique méconnait le concurrent principal au transport terrestre, à savoir le ferroviaire. L’action publique se fondant sur 2 postulats de base peu pertinents, il y a eu un grand écart entre la décision des pouvoirs publics et sa mise en œuvre.  

B – Les multiplicités des acteurs intervenant dans la mise en œuvre

Selon Pressman et Wildavsky, la multiplicité des acteurs peut être un frein à la mise en œuvre des politiques publiques. Avec l’étude de l’implémentation des politiques de l’emploi dans les Etats Unis, ils démontrent que bien que les mesures d’encouragement à l’embauche des chômeurs issus des minorités étaient claires et consensuelles et disposaient des moyens nécessaires à leur application, la multiplicité des interactions entre divers acteurs (trop grand nombre de points de rencontre « clearance points ») nuit à la mise en œuvre. Elle entraîne quasi mécaniquement une augmentation des possibilités de désaccords et de retards, des différences dans les hiérarchies des priorités, ce qui aboutit à une mise en œuvre limitée du programme. 

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