Lois De Finance

Outre leur caractère annuel, les lois de finances ont ceci de particulier que la Constitution et la loi organique fixent des règles relatives à leur présentation et à leur contenu et définissent une procédure de discussion et d'adoption qui se distingue de celle applicable aux lois ordinaires (voir fiche 2.2.9.). Du point de vue de la hiérarchie des normes, elles ne sont pas supérieures aux autres lois ; mais une loi ordinaire ne peut pas, sans méconnaître la Constitution et encourir en conséquence une censure par le Conseil constitutionnel, empiéter sur le domaine réservé aux lois de finances (voir par exemple, à propos d'une modification de la nomenclature budgétaire, la décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009).

Dispositions applicables

Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. » Par ailleurs, le premier alinéa de l'article 47 dispose que « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. »

Prise en application de ce double renvoi, la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a abrogé et remplacé l' ordonnance organique du 2 janvier 1959. Cette loi organique est entrée en vigueur de manière échelonnée, par l'effet de ses articles 61 à 66. Elle est, à compter du 1er janvier 2005, applicable dans l'ensemble de ses dispositions, sous la seule réserve que les lois de finances afférentes à l'exercice 2005 et aux exercices précédents restent régies par les dispositions antérieurement applicables (article 67, dernier alinéa). La LOLF a été précisée et complétée sur certains points par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005, par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 et par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.

La LOLF a apporté de profonds changements aux règles antérieures, notamment en ce qui concerne la présentation et le vote des dépenses ; mais elle n'a pas remis en cause les grands principes du droit budgétaire - l'annualité, l'unité et l'universalité du budget, ainsi que sa sincérité, qu'elle a expressément consacrée - ni l'architecture générale des lois de finances. Aussi faut-il considérer que l'abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux lois de finances rendue sous l'empire de l' ordonnance du 2 janvier 1959 est, pour l'essentiel, toujours valable, sous réserve évidemment de celles des décisions qui appliquent et interprètent des dispositions de cette ordonnance abrogées ou substantiellement modifiées par la LOLF.

Il convient de signaler que la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a complété l'article 34 de la Constitution pour y faire mention d'une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation des finances publiques, chargées de définir les orientations pluriannuelles des finances publiques en s'inscrivant dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Ces orientations ont pour objet d'encadrer la préparation et le vote des budgets au cours de la période considérée mais elles n'ont pas de portée juridique contraignante. Trois lois de programmation des finances publiques ont d'ores et déjà été adoptées : la loi n° 2009-135 du 9 février 2009, qui couvre la période 2009-2012, la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 (2011-2014), la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 (2012-2017) et la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 (2014-2019) (voir aussi fiche 2.2.9.). La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, prise en vue de mettre en oeuvre le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles, a précisé le contenu des lois de programmation, qui, notamment, doivent désormais fixer l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 de ce traité.

Il est à souligner enfin que l'article 39 de la Constitution prévoit que les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Cette priorité d'examen s'applique également aux amendements gouvernementaux introduisant dans le projet en discussion des « mesures financières entièrement nouvelles » ou, dans le dernier état de la jurisprudence, des « mesures nouvelles » (voir par exemple CC, n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, n° 95-369 DC du 28 décembre 1995 et n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002, ainsi que, pour l'application de la même règle aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, CC, n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006).

Les différentes lois de finances

L'article 1er de la LOLF distingue quatre catégories de lois de finances.

La loi de finances de l'année, ou loi de finances initiale

C'est celle qui, pour un exercice, prévoit les recettes, autorise les dépenses et arrête l'équilibre budgétaire ; elle est présentée conformément aux dispositions de l'article 34 de la LOLF, qui prévoient une organisation en deux parties distinctes et fixent le contenu de chacune de ces parties, en énumérant les mesures qui doivent y figurer et celles qui peuvent y figurer ; le projet de loi de finances de l'année doit, en application de l'article 39 de la LOLF, être déposé au Parlement au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle à laquelle il se rapporte (voir fiche 2.2.9.). Il doit être accompagné du « rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation » (article 50 de la LOLF) et de nombreuses annexes explicatives (article 51).

Les lois de finances rectificatives

Définies à l'article 35 de la LOLF, elles modifient en cours d'année les dispositions de la loi de finances de l'année. Elles ajustent les plafonds de dépenses et les données de l'équilibre et, pour le reste, sont présentées en tout ou partie comme la loi de finances de l'année. Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que le Gouvernement est, dans certaines circonstances, tenu de préparer et de soumettre au Parlement une loi de finances rectificative (CC, n° 91-298 DC du 24 juillet 1991 ; n°

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