Le référendum local

Le référendum local : typologie et usage

        Face aux polémiques qui ont entouré la construction du barrage de Sivens, à l’automne 2014, lors de la Conférence environnementale, François Hollande s’est prononcé en faveur des référendums locaux pour les projets ayant un impact environnemental. La possibilité du référendum local a été ouverte par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.

        En effet, poursuivant la logique décentralisatrice, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République a offert aux collectivités territoriales françaises la faculté d’organiser un référendum local. L’article 72-1 alinéa 2 de la Constitution affirme ainsi que « dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ». Avant 2003, les populations locales françaises ont longtemps participé à ce qu’elles croyaient être des référendums locaux. Or, il s’agissait en réalité de consultations, celles-ci ne consistant qu’à recueillir un avis. Afin de combler le vide juridique existant, les consultations ont ainsi été juridiquement encadrées par les lois du 6 février 1992 et du 4 février 1995. Il a néanmoins fallu attendre la révision constitutionnelle de 2003 pour voir effectivement consacré le référendum permettant à une collectivité locale d’organiser un scrutin sur un projet relevant de sa compétence. Dès lors, sous certaines conditions, les citoyens disposent d’une capacité d’édiction de la norme locale.

        La révision constitutionnelle de 2003 a été encouragée par le Premier ministre de l’époque, Jean-Pierre Raffarin, afin de remédier à ce que certains auteurs ont qualifié de « crise de la démocratie représentative » (comme Turpin). L’objectif était d’approfondir la démocratie locale en replaçant le citoyen au cœur du processus. Il s’agissait de répondre concrètement au désir de participation des populations locales en reconstituant le lien politique. Dans cette optique, le référendum local a ainsi constitué un nouveau moyen d’expression directe de la volonté populaire. Le ministre délégué aux libertés locales, Patrick Devedjian, a ainsi affirmé « qu’en consacrant le référendum local, la réforme constitutionnelle a souligné que le citoyen est bien au cœur d'un processus dont la finalité est de rendre la décision publique plus proche et plus accessible ». Par le biais du référendum local, le constituant souhaitait ainsi concrétiser l’idée d’une démocratie semi-directe locale permettant de partager l’exercice de la souveraineté entre les représentants du peuple et le peuple lui-même.

        Toutefois, au vu de la traditionnelle hostilité française à l’encontre des référendums, l’instauration de ce procédé au niveau local n’a pas été chose aisée. Qu’il s’agisse des élus locaux ou nationaux, tous semblaient craindre le recours au référendum local. Suspecté de n’être qu’un instrument à vocation plébiscitaire et démagogique, le référendum local a été assimilé à « une supercherie » selon Chavrier. L’Etat français étant un Etat unitaire de tradition centraliste reposant sur un système représentatif, ce type de procédé ne fait nullement partie de sa culture juridique ou politique.

        L’ensemble de ces inquiétudes a conduit à l’adoption d’un projet moins ambitieux que celui initialement proposé. Le constituant s’est montré prudent, en particulier au vu des craintes exposées durant les débats parlementaires, et a ainsi strictement encadré l’utilisation du référendum local.

        Désormais constitutionnalisé depuis plus de dix ans, qu’en est-il du référendum local aujourd’hui ? Celui-ci a-t-il conforté les craintes émises par les élus ou au contraire les a-t-il atténuées ? Les élus locaux sont-ils parvenus à banaliser le recours au référendum local ? Les élus ne préfèrent-ils pas la consultation qui ne rend qu’un avis ?

        Au cours de cet exposé sur le référendum local, il convient de revenir sur la législation de celui-ci (I) avant d’appréhender l’usage qui en est fait (II).

1. La législation des référendums locaux

        Nous allons voir, dans un premier temps, comment s’est réalisée la reconnaissance textuelle du référendum local (A) pour, ensuite, étudier quelles en sont les modalités d’organisation (B).

1. La reconnaissance textuelle des référendums locaux

        La France est restée longtemps réticente à intégrer, dans le droit, des procédures de participation des citoyens. Sur le plan national, il faut ainsi attendre la Constitution du 4 octobre 1958 pour que le référendum soit reconnu à l’article 11.

        Sur le plan local, des consultations de populations ont vu le jour au cours de la IIIe République, en l’absence de tout cadre normatif. Le juge administratif va cependant à chaque fois censurer ce recours à la démocratie directe au motif que les assemblées délibérantes, en se tournant vers les électeurs, n’exercent pas la totalité des compétences qui leur sont dévolues par la loi.

        À plusieurs reprises, des propositions de loi seront déposées sur les bureaux des deux assemblées pour reconnaître la valeur juridique de ces consultations référendaires, comme l’atteste la proposition De Mackau en 1889, Haussmann en 1890, Argeliès en 1898.

        Sous la Ve République, la consécration d’une intervention des citoyens est plus particulièrement réservée aux populations d’outre-mer. Le dernier alinéa de l’article 53 dispose ainsi que « nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées ». Le Conseil constitutionnel a considéré que le principe de libre consentement reconnu aux territoires par cette disposition constitutionnelle devait s’entendre aussi bien comme la possibilité de se maintenir au sein de la République française que comme celle d’être consultés sur de simples évolutions statutaires (Décision n°2000-428 DC du 4 mai 2000). Il a toutefois précisé que « les autorités de la République ne sauraient être liées, en vertu de l’article 72 de la Constitution, par les résultats de cette consultation ».

...