« Le président des Etats-Unis, chief legislator ».

« Le président des Etats-Unis, chief legislator »

Dans trois jours se tiendra l’élection présidentielle américaine qui oppose la candidate démocrate Hillary Clinton, au républicain Donald Trump. Tout au long de la campagne, chaque candidat porteur d’une vision politique de l’Amérique, a tenté de démontrer sa capacité à gouverner le pays, à convaincre les électeurs qu’une fois élu président, il sera le meilleur chief legislator.

Aux Etats-Unis, le président est élu au suffrage universel indirect pour un mandat de quatre ans renouvelable une fois. Chef du pouvoir exécutif, à travers son pourvoir règlementaire il exécute les lois votées par le congrès, vis-à-vis duquel il est politiquement irresponsable. Il les signe les lois qu’il est autorisé à les commenter lors de la signature, et peut aussi leur opposer un droit de veto. Il est le chef de l’administration fédérale et des offices (Office of Management and Budget (OMB), Central Intelligence Agency (CIA)…), nomme les hauts fonctionnaires fédéraux, désigne les membres de son cabinet ministériel, soumis à une validation par le sénat lorsque le mandat est déjà en cours, et compose seul, l’équipe de conseillers qui l’entourent à la maison blanche. Il est aussi chef de la diplomatie, commandeur en chef des armées et dispose d’un droit de grâce. L’évolution de la fonction présidentielle, devenue la clé de voute de l’exécution de programmes politiques, a légitimé le rôle de chief legislator dans lequel le président s’attache à ce que toutes ses prérogatives, discours sur l’état de l’union, droit de veto, pocket veto, signature des lois, pouvoir de nominations, lui permettent d’obtenir du congrès les lois utiles à l’exécution de son agenda politique. Il convient alors de rappeler que la constitution américaine lui interdit d’être à l’initiative des lois. Les constituants réunis en convention à Philadelphie le 17 septembre 1787, ont établis une séparation stricte des pouvoirs telle que prônée par Montesquieu et Locke. Le président détient certes le pouvoir exécutif, mais le congrès, organe bicaméral, détient le pouvoir législatif à travers la chambre des représentants et le sénat, et le pouvoir judiciaire est lui confié à la cours suprême, qui veille à la constitutionnalité des lois. Une certaine souplesse a néanmoins été introduite pour maintenir l’ensemble en équilibre par le jeu des contrôles et contrepoids.

Dans l’esprit des fondateurs de la constitution le premier rôle devait être joué par le congrès, qu’ils ont d’ailleurs inscrit en premier dans la constitution avant même le président, alors personnage honorifique et garde-fou, grâce à son véto, du pouvoir législatif exclusif du congrès. Ils étaient loin d’imaginer, deux siècles plus tard, l’incroyable retournement de situation où l’élection présidentielle constitue aujourd’hui l’évènement majeur de la politique américaine, elle éclipse totalement l’élection pourtant simultanée des représentants et du tiers des sénateurs. Le président est la référence, à telle enseigne que les élections intermédiaires du congrès entre deux mandats présidentiels sont appelées « mid-terms », mi-mandat. L’intérêt du sujet réside dans l’analyse de cette distance entre l’esprit initiale de la fonction présidentielle telle que décrite dans la constitution de 1987 a priori passive, et le leadership désormais actif du président dans la conduite politique du gouvernement.

Comment le président devient le chief legislator alors que la constitution ne lui attribue aucun pouvoir législatif, budgétaire et fiscal, ni même l’initiative des lois, domaine réservé du congrès ?

La problématique ainsi posée, nous serons en mesure après avoir analysé les raisons du développement de l’influence du président, d’aborder plus concrètement comment il se sert des prérogatives que lui confère la constitution pour intervenir dans le processus législatif, et quels sont les limites et les risques de cette interaction à travers le prisme de la séparation des pouvoirs.

Une première partie sera donc consacrée au chief législator, le président en action(I) puis dans un deuxième temps, aux rapports de forces et dérives (II) d’une fonction incarnée par le président.

1. Chief legislator, le président en action

L’interrogation première qui vient à l’esprit est pourquoi le président joue ce rôle de chief legislator qu’a priori la constitution attribue au congrès. De là nous sommes conduit à analyser plus en détail la montée en puissance de l’emprise du président(A) sur le pouvoir législatif, puis d’étudier comment, avec ses armes, leader et rassembleur (B) il gouverne.

1. La montée en puissance de l’emprise

En 1835 Tocqueville avait ainsi relevé la faiblesse du pouvoir éxecutif : « Le président est placé à côté de la législature, comme un pouvoir inférieur et dépendant » puis conclura « En Amérique, le président exerce une assez grande influence sur les affaires de l'État, mais il ne les conduit point ; le pouvoir prépondérant réside dans la représentation nationale tout entière ». Ce point de départ nous permet de constater le chemin parcouru car les crises, les guerres, les périodes de récessions économiques, ont contribué à modifier la nature et la dimension de l’administration fédérale et dans le même temps la fonction présidentielle. Six présidents seront les principaux artisans de cette transformation qui débute avant même la guerre de Sécession avec G.Washington, T. Jefferson et A. Lincoln, puis dans la première moitié du vingtième siècle avec T. Roosevelt, W. Wilson, et Franklin D. Roosevelt. E.ZOLLER les surnommes les « maîtres d’œuvre du gouvernement présidentiel ».

De plus en 1787 l’administration fédérale ne comptait qu’une dizaine de membres et la première armée avait été constituée à peine plus de dix ans auparavant. Aujourd’hui le président dirige une administration de plus de quatre millions d’agents (chiffre 2014, source : www.opm.gov) et un budget  de 3,7 trillion de dollars (chiffre 2015, sources : www.truthfulpolitics.com). En 1945 H. TRUMAN décide, seul, de l’utilisation de la bombe atomique sur Hiroshima et Nagasaki, ce pouvoir militaire immense va radicalement changer, au-delà même des frontières américaines, le statut du président américain qui devient l’homme le plus puissant de la planète. Quand on dispose d’un tel pouvoir incontesté à l’échelle internationale, comment ne pas être en mesure de gouverner sur le terrain de la politique intérieure ? Si les américains attendent aujourd’hui que leur président propose un programme et conduise politiquement leur pays c’est parce que ses prédécesseurs ont su transformer les crises du passé en démonstration de leadership. Leader reconnu et incontesté ses promesses électorales doivent donc naturellement se traduire en engagements législatifs, budgétaires et fiscaux.

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