Le pouvoir réglementaire depuis 1958

Dissertation : Le pouvoir réglementaire après 1958

“Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir” disait Montesquieu dans son œuvre colossale de 1748 « De l’esprit des lois ». Cette courte citation nous vient à l’esprit réfléchissant sur l’importance de la séparation des pouvoirs à l’intérieur d’une organisation étatique.

Le pouvoir réglementaire est le pouvoir dont disposent les autorités exécutives pour édicter des règlements, c'est-à-dire des actes exécutoires, de portée générale et impersonnelle et qui s'oppose depuis toujours au pouvoir législatif. L’expression « pouvoir réglementaire » a été consacrée en 1958, alors que le Constituant a entendu rééquilibrer la balance à la faveur du pouvoir réglementaire qui avant n’était que le pouvoir d’exécuter les lois.

Dès la Révolution française de 1789 l’idée d’une administration sans pouvoir réglementaire était fermement retenue. En effet, dans la Constitution de 1790 seule la loi, la plus haute expression de la volonté du souverain, était habilitée à poser des normes à portée générale mais très peu exhaustives. Toutefois, étant la situation très irréaliste, à partir de la Constitution de l’an VIII un pouvoir d’adopter des règlements d’exécution des lois régaliennes avait été reconnu à l’exécutif. Ainsi, le règlement était conçu dans le seul but de préciser les dispositions contenues dans la loi. De toute façon, le législateur souverain était, en tous cas, légitimé à préciser les détails des lois supprimant la place potentielle du règlement d’application. Dans ce contexte, le règlement, voir le pouvoir règlementaire, restait totalement subordonné à la loi et aux choix parlementaires.

Successivement, l’existence d’un pouvoir réglementaire dit « autonome » est reconnue. Le terme autonome est ici employé pour remarquer le fait que ce pouvoir ne trouvait un fondement dans aucune disposition législative d’habilitation à agir : il était à l’abri de la loi dans ses matières. En effet, il s’agissait d’un pouvoir autre que celui d’application d’une loi antérieure d’habilitation à agir, mais qui cependant permettait à l’exécutif d’adopter des mesures indispensables au bon fonctionnement et à l’organisation des services publics (CE 4 mai 1906, Babin, arrêt relatif aux chefs des services et CE Sect. 7 février 1936, Jamart arrêt relatif aux ministres) ou à la protection de l’ordre public général (CE 8 août 1919, Labonne, arrêt relatif au Président de la République).

Ainsi, avant 1958 le domaine d’intervention de la loi est illimité et sa supériorité sur le règlement est absolue même si elle a la tendance à lui laisser le soin de fixer les modalités d’application de son contenu. Toutefois, les équilibres ont été en partie bouleversés par la Constitution de 1958.

La Constitution de 1958 a contribué à la naissance d’un vrai pouvoir réglementaire, mais quels ont été ses apports à la caractérisation moderne de ce pouvoir ?

Dans le cadre du pouvoir réglementaire, si d’une part la Constitution de 1958 à contribué à un renforcement du rôle du pouvoir de l’exécutif (I), d’autre part elle en individué les nouveaux titulaires (II).

I. La nouvelle étendue du pouvoir réglementaire après 1958

Dès 1958 on assiste à une nouvelle définition des rapports de force entre les deux pouvoirs législatif et réglementaire en faveur de ce dernier (A) qui se traduisent en des mécanismes de sanctions en cas d’empiétement du pouvoir législatif sur celui réglementaire (B).

A. La compétence de principe du pouvoir réglementaire

Les rapports de force entre les deux pouvoirs, législatif et réglementaire, semblent être modifiés par l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution de 1958. En effet, cette dernière avait entendu rééquilibrer la balance en faveur du pouvoir règlementaire. Avant 1958 la loi disposait d’un domaine d’intervention illimité tandis que celui du règlement était fermement lié à la précisassions des modalités d’application des lois qui les habilitaient à intervenir. En revanche, par la Constitution de 1958, si la loi reste l’acte voté par le Parlement, elle jouit désormais d’un champ d’intervention limité par l’article 34 de la Constitution : « la loi fixe les règles concernant.. ». Sa compétence est devenue d’attribution. Ainsi, la compétence normative de principe appartient désormais au pouvoir réglementaire car, selon l’article 37 de la Constitution au premier alinéa : « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère règlementaire ». On voit comment le pouvoir réglementaire est alors devenu le principe tandis que celui législatif l’exception. De toute façon, dans un contexte dans lequel la compétence de ce pouvoir a sûrement acquis une étendue de plus en plus vaste, à côté du traditionnel pouvoir réglementaire strictement d’exécution des lois prévu par l’article 21 de la Constitution et de celui en matière d’organisation et fonctionnement interne des services et d’ordre public, un pouvoir règlementaire autonome découle du même article 37. Par conséquence, aujourd’hui, l’exécutif non seulement dispose d’une vaste liberté d’action mais il n’est soumis, quant à ce pouvoir autonome, qu’au respect de la Constitution.

Les deux pouvoirs restent de toute façon bien distincts et la possible invasion du pouvoir législatif sur un des domaines du réglementaire est susceptible d’être sanctionnée.

B. Les mécanismes de sanctions du pouvoir législatif prévus par la Constitution

Afin de borner la compétence du pouvoir législatif et d’éviter les cas d’empiétement sur le nouvel pouvoir réglementaire, la Constitution de 1958 a prévu des mécanismes de sanctions qui peuvent être adoptés dans des cas spécifiques. En particulier, déjà à l’article 37 deuxième alinéa, il dispose que après promulgation, les textes de forme législative qui interviennent en les matières de compétence du pouvoir réglementaire de principe (art. 37 premier alinéa) « peuvent être modifiés par décrets pris après avis du Conseil d’Etat » pour les textes antérieurs à 1958 ou après décision du Conseil constitutionnel pour les textes postérieurs. De plus, il est possible d’envisager deux autres types de sanctions prévus respectivement

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