La procédure du contradictoire

La procédure du contradictoire

Jean Rivero, Jean Marie Auby, Guy Isaac ou René Hostiou, au milieu des années 50 ont plaidé pour un renforcement de la procédure administrative non contentieuse, conçue comme un ensemble de garanties apportées aux administrés en amont de l’édiction de la décision administrative. Dans cette perspective, la contradiction apparaît comme une condition d’amélioration de cette procédure, et, plus largement, de la réalisation de la « démocratie procédurale » (G.Isaac). Un peu plus tard, certaines de ces idées se retrouvent chez les tenants d’une codification de la procédure administrative non contentieuse (C.Wiener).

C’est le deuxième type de procédure que l’on rencontre dans l’administration. L’administration, avant de décider, doit suivre une procédure contradictoire. Il s’agit ici des procédures non contentieuses, c’est à dire qui se déroule devant l’administration. L’idée qui s’est développée, c’est qu’afin d’améliorer les relations entre l’administration et les administrés, il faut développer une procédure permettant aux usagers de se défendre, en s’inspirant des procédures juridictionnelles.

Cette procédure contradictoire ne constitue pas un PGD applicable à l’ensemble des décisions administratives. Ce sont des règles JP et législatives qui ont progressivement imposé à l’administration de ne pas décider sans que les intéressés aient été mis en demeure de faire valoir leur point de vue.

La procédure du contradictoire se situe au moment de l’élaboration de l’acte, au moment où l’acte n’est pas encore décidé. Le destinataire de l’acte pourra avoir une connaissance sur cette décision potentielle, et pourra faire valoir son point de vue.

C’est un principe ancien : c’est une loi du 22 avril 1905 qui institue pour la première fois ce mécanisme au sein de la fonction publique. On voit apparaître un fichier général des fonctionnaires. La loi va poser la règle assez simple de droit à l’information, tout agent de l’administration peut avoir communication de son dossier avant toute sanction disciplinaire,  et plus généralement sur toute mesure qui concerne le déroulement de sa carrière.

On retrouve ce principe en 1944 dans la JP du CE : CE 1944 Dame Trompier Gravier. Ici, le CE pose ce qu’on appelle le PGD de la défense. A propos d’une banale affaire du retrait d’un kiosque sur la voie publique, le juge va prévoir que toute sanction d’une certaine gravité, à l’exception des mesures de police, devra faire l’objet d’une procédure contradictoire. Cette procédure se traduit par la communication du dossier et par la possibilité pour l’intéressé de faire des observations écrites avant que la décision ne soit prise. Le destinataire de l’acte a droit à une information avant toute sanction. Même chose dans l’arrêt Aramu de 1945 où le CE consacre un principe de droit de la défense. Néanmoins le champ d’application du principe du droit de la défense est limité car il ne concerne que les sanctions de l’administration d’une certaine gravité et il ne concerne pas les mesures de police.

En 1949, le CE élargit sensiblement le champ d’application de ce principe, avec l’arrêt CE 1949 Nègre. Il précise que le principe du contradictoire va s’étendre à des décisions qui ne sont pas des sanctions mais qui sont prises « en considération de la personne ». Le juge vise à protéger les personnes qui vont l’objet d’une décision particulièrement grave et dommageable mais qui pourtant ne peut pas être qualifié de sanction car elles ne servent pas à réprimer une faute. Ce sont des décisions prises au regard de la qualité de la personne.

Avec le décret de 1983 est franchie une nouvelle étape. Ce décret marque un tournant dans la mise en œuvre de ce principe car il prévoit que toutes les décisions qui doivent faire l’objet d’une motivation doivent intervenir après que les intéressés aient été mis à même de présenter leur défense = toutes les décisions devant être motivées doivent être précédées d’une procédure du contradictoire. Ce tournant est cependant limité car il ne concerne que l’Etat et ses services publics, et il ne s’applique pas aux collectivités locales.

La démocratie administrative continue, selon la jolie formule de Jean Bernard Auby, à faire entendre sa « petite musique » : la promulgation de la loi de 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec l’Administration en témoigne.

Finalement, il faut attendre la loi du 12 avril 2000 pour que l’état du droit soit fixé. Cette loi reprend l’idée générale du décret de 1983. Elle étend à l’ensemble des décisions administratives individuelles qui doivent faire l’objet d’une motivation, l’obligation d’une procédure du contradictoire, et s’applique désormais aux collectivités locales, sur la base de la loi de 1979. Le texte de 2000 prévoit trois séries d’exceptions :

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