La notion d'acte créateur de droits

TD Droit administratif :                                                                                          

Séance 4 : Le retrait des actes administratifs                                                          

Dissertation : La notion d'acte créateur de droits.

Bibliographie :

• Droit administratif, 5è édition, Didier Truchet, p. 233 - 244
• Droit administratif, Frédéric Colin et Charles Debbasch, p. 347 – 360
• GAJA, 18è édition, p. 806 – 818
• Documents de la plaquette
• J. Boucher, B. Bourgeois-Machureau , « Retrait des actes administratifs : un équilibre délicat entre intérêt de la légalité et protection des droits acquis »

        Le régime juridique des actes créateurs de droits est un régime particulièrement sensible car concernant leur retrait, il faut trouver un juste équilibre entre la sécurité juridique et la légalité pour leurs effets rétroactifs ou non.

  Quand on parle de notion, on parle d'une idée de quelque chose, d'un concept. Un acte, ici juridique, est une opération juridique consistant en une manisfestation de la volonté ayant pour objet et pour effet de produire une conséquence juridique, comme l'établissement d'une règle, la modification d'une situation juridique, ou encore la création d'un droit. Un acte administratif qui confère à l’administré un statut ou une prérogative juridiquement protégée est créateur de droit pour son destinataire, dès la signature de l’acte, par exemple la nomination d'un fonctionnaire. Afin de mieux comprendre, il faut partir du fait que l'administration a un pouvoir normatif. De là elle va pouvoir répondre prendre des décisions qui vont s'imposer aux administrés indépendament de leur consentement. On distingue alors les actes décisoires qui vont créer un droit (ou faire grief) des non décisoires. Les actes décisoires pourront faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et contrairement aux autres. Le critère de distinction est la présence ou non d'une obligation à la charge des administrés ou d'un droit dont ils pourront se prévaloir. Là où est la difficulté c'est que certain actes sont tantôt décisoires tantôt non décisoires. Il faut donc apprécier in concreto les effets de l'acte. Les actes réglementaires créent du droit et ont des effets de droit. Pour autant, on considère que ce ne sont pas des actes créateurs de droit pour tel ou tel individu. Les actes individuels peuvent créer des droits mais ce n'est pas toujours le cas.

  Il apparaît donc logique d'exclure du sujet les actes non créateurs de droit, comme les actes dits précaires, les actes conditionnés, les actes négatifs, ou encore les actes récognitif ou déclaratif. Afin de traiter du mieux possible la notion d'acte créateur de droit, il faudra se pencher essentiellement sur le retrait de l'acte administratif unilatéral parmi la disparition administrative de l'acte administratif unilatéral, mais aussi sur l'abrogation de l'acte. Le retrait de l'acte est la décision par laquelle l'administration supprime rétroactivement un acte. Le retrait par l'administration a les même effets que par le juge, il est réputé de n'avoir jamais existé. L'abrogation est la décision par laquelle l'administration met fin à un acte seulement pour l'avenir. Ces effets antérieurs demeurent.

  Le retrait est de nature à porter des conséquence très lourde pour la stabilité de l'ordre juridique puisqu'il a un effet rétroactif. D'où un encadrement assez stricte de ces possibilités de retraits et notamment l'exigence d'une justification solide c'est à dire l'illégalité de l'acte que l'administration entend retirer. Ce sujet présente donc un certain intérêt en partant du principe de la sécurité juridique qui suppose au contraire le maintien de l'acte au nom de la stabilité des situations juridiques et des droits acquis. Ceci a contraint le juge administratif a cherché l'équilibre entre la sécurité et la légalité, avec de nombreux avis divergents créant une sorte de conflit et de multiples évolutions au sein de la jurisprudence.

  Avec l'arrivée de nouvelles solutions lors de la dernière décennie avec en première ligne la jurisprudence Ternon et la loi du 12 avril 2000, le régime des actes créateurs de droits fait-il l'unanimité ? Ou bien ce régime doit-il être encore profondément modifié ?

  Depuis une dizaine d'années, les règles applicables en matière de retrait d'actes créateurs de droits ont été profondément modifiées à la fois par le législateur et par le juge administratif dans le but de concilier, de manière plus équilibrée, l'exigence de légalité et le souci de sécurité juridique. Le dispositif auquel on a abouti est toutefois extrêmement complexe. Il existe, en effet, d'une part, un régime applicable au retrait des décisions expresses créatrices de droit dont les grandes lignes ont été définies par l'arrêt Ternon, et d'autre part, un régime spécifique pour le retrait des décisions implicites fixé par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (DCRA). Malgré toutes ces actions, qui ont abouti à des solutions, le régime juridique des actes administratifs créateurs de droit reste peu satisfaisant, des reproches lui sont fait, et même de nouvelles solutions sont à envisagées pour une refonte du système actuel, surtout concernant le retrait.

   Afin de démontrer les évolutions qu'il y a eu, mais que malgré tout le régime juridique en question n'est pas le meilleur possible, il sera intéressant de voir dans un premier temps une complexité du retrait d'actes créateur de droits (I) puis dans un second temps une distinction au sein du régime n'empêchant pas sa qualification de peu satisfaisant (II).

I Une complexité du retrait d'actes créateur de droits

 Dans le but de démontrer cette complexité du retrait d'actes créateur de droits, il sera intéressant de voir tout d'abord un découplage du cadre jurisprudentiel et du recours contentieux concernant le retrait des décisions expresses créatrices de droit (A), puis ensuite la législation mettant un terme à la jurisprudence en place vis-à-vis du retrait des décisions implicites créatrices de droit (B).

A/ Un découplage du cadre jurisprudentiel et du recours contentieux concernant le retrait des décisions expresses créatrices de droit

        Deux conditions cumulatives au retrait par l'administration d'une décision individuelle créatrice de droits ont été posé par le Conseil d'Etat à travers un de ses arrêts phares, Dame Cachet, rendu le 3 novembre 1922. La première, il faut que cette décision soit illégale, ce qui interdit tout retrait pour des raisons d'opportunité. La deuxième condition, c'est qu'il faut que le retrait intervienne avant que la décision en cause ne soit devenue définitive, c'est-à-dire dans le délai de recours contentieux, ou, en cas de litige effectif, avant que le juge n'ait statué. En application de cette jurisprudence, il a été jugé qu'une décision créatrice de droits qui n'avait pas fait l'objet d'une publication et qui, par suite, était susceptible d'être attaquée par les tiers sans condition de délai, pouvait être indéfiniment retirée pour le cas où elle serait entachée d'illégalité (CE, 6 mai 1966, Ville de Bagneux). Cette solution présentait toutefois l'inconvénient majeur de rompre l'équilibre apparent que l'arrêt Dame Cachet avait réussi à établir entre l'exigence de légalité et le souci de stabilité juridique.

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