La circulaire administrative

Dissertation : La circulaire administrative

Dans la vie de tous les jours, l’administration peut être amenée à prendre différents actes unilatéraux. Mais ces derniers tels, les mesures préparatoires, les circulaires ainsi que les directives ne revêtiront pas de caractère décisoire, à l’égard des administrés. Les mesures préparatoires participent à l’élaboration d’un futur acte normateur ; les directives quant à elles concernent les décisions individuelles prises en application d’un texte réglementaire ou législatif ; tandis que les circulaires appelées également « note de service » ou « instruction », ont pour objet d’interpréter la règlementation et la législation en vigueur, et de définir la politique à suivre par le service concerné. Cependant, les circulaires ne peuvent pas modifier les textes de droit en vigueur.

Ainsi, la circulaire est l’instrument privilégié par lequel les autorités administratives exercent un pouvoir hiérarchique sur les agents de leurs services. Ce pouvoir va leur permettre d’émettre des instructions ayant pour but d’orienter leurs subordonnés dans l’accomplissement de leurs missions. Les décisions administratives destinées à régir le fonctionnement interne de l’administration, notamment les circulaires, par définition ne font pas griefs. Les actes faisant grief sont opposables aux administrés. Ceux-ci peuvent s’en prévaloir. Ils peuvent les attaquer par la voie du recours pour excès de pouvoir. Mais, les circulaires ont malgré tout des incidences sur le droit des administrés et ce serait un déni de justice si le juge refusait systématiquement d’effectuer un contrôle en excès de pouvoir sur ces actes. Ces considérations nous poussent à nous demander quel est le véritable régime juridique de la circulaire. Pour répondre à cette interrogation, nous verrons tout d’abord dans un premier temps que la circulaire est un acte qui émane des autorités administratives et qui en principe est destiné à leur administration (I), avant d’analyser la distinction entre circulaire interprétative et circulaire impérative (II).  

1. La circulaire : un acte émanant en principe des autorités administratives et destinés à leur administration

Il convient tout d’abord de préciser que les ministres en principe ne disposent pas de pouvoir réglementaire (A), avant de constater qu’il y a eu une évolution avec la remise en cause du caractère non décisoire de la circulaire (B).

A. Le principe de l’absence de pouvoir réglementaire des ministres

En principe, les ministres ne peuvent donc prendre de mesures générales par voie d'arrêtés réglementaires que lorsqu'une loi ou un décret les y autorise ; la  jurisprudence donne d'ailleurs parfois de ces autorisations, dans un souci de réalisme administratif, une interprétation extrêmement large Le Conseil d'Etat estime aussi dans l'arrêt Jamart (CE, 7 février 1936) que, « même dans le cas où les ministres ne tiennent d'aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité ». Ce pouvoir permet de fixer les modalités d'organisation et de fonctionnement du service en lui-même. Ces modalités peuvent concerner la création du service. De même un ministre est « compétent en vertu de ses pouvoirs généraux pour réglementer la situation des agents placés sous ses ordres ».

Mais le pouvoir ainsi reconnu aux ministres et autres chefs de service rencontre des limites : il ne peut « s'exercer que dans la mesure où les nécessités du service l'exigent, et envers les seules personnes qui se trouvent en relation avec le service, soit qu'elles y collaborent, soit qu'elles l'utilisent». C'est ainsi que plus de cinquante ans après l'arrêt Jamart, dans des circonstances rappelant celles de cette affaire, le Conseil d'Etat a considéré que « le ministre de l'intérieur ne tenait d'aucun texte le pouvoir d'interdire par une mesure générale et impersonnelle l'accès aux réunions syndicales de tous représentants des syndicats de policiers ayant perdu du fait de leur révocation la qualité de fonctionnaire » (CE Sect. 28 juill. 1989, Halbwax). Ne peuvent être prises non plus les mesures d'organisation ou de fonctionnement pour l'adoption desquelles un texte de loi ou de décret impose une formalité particulière.

B. La remise en cause du caractère non décisoire de la circulaire

Le CE a accepté de connaître d’un recours pour excès de pouvoir pour la première fois, dans une décision rendue en 1954. Le juge a ainsi accepté de rechercher derrière la circulaire, les règles nouvelles qui étaient édictées, sans s’attacher à la forme de l’acte (CE, 29 janv. 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker) : « Soit la circulaire se borne à interpréter les textes en vigueur, et elle ne fait pas grief. Soit elle fixe des règles nouvelles, et elle a, dans cette mesure, un caractère réglementaire. Les administrés sont alors recevables à différer au juge de l’excès de pouvoir les dispositions correspondantes, et le juge examine leur légalité de la même façon que s’il s’agissait d’un arrêté ». Le Conseil d’État a ainsi établi une distinction entre les circulaires interprétatives, mesures d’ordre intérieur, et les circulaires réglementaires, décisions exécutoires.

Par la suite, le CE a décidé de rechercher, derrière l’interprétation, les règles qui auraient pu être ajoutées aux textes interprétés (CE, 15 mai 1987, Ordre des avocats à la Cour de Paris) : Lorsqu’une circulaire interprète une loi nouvelle, le CE vérifie qu’elle n’ajoute pas à cette loi et ne méconnaît pas par ailleurs, aucune autre règle de droit. Ce n’est qu’au terme de cette vérification que le CE affirme que les dispositions critiquées constituent une simple interprétation et, par suite, ne sont pas susceptibles de recours. Le juge procède donc, à une vérification approfondie, « qui conduit à considérer comme réglementaire une circulaire qui interprète mal les textes qu’elle commente, parce que, de ce fait, elle prescrit l’application de règles différentes de celles qui résultent des normes existantes. Affirmant autre chose que les textes qu’elle prétend interpréter, elle ajoute ou retranche au droit applicable et crée de ce fait une norme nouvelle ».

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