Les circulaires administratives

Les circulaires administratives

Intro :

• V accroche autre dissert
• Les AAU sont des actes juridiques de caractère unilatéral émanant d’une AA et affectant l’ordonnancement juridique 
• AAU = susceptibles de REP s’ils remplissent les conditions cumulatives énoncées dans leur définition
• Les circulaires ne sont pas en ppe susceptibles de recours car ne sont pas censées modifier l’OJ.
• Les circulaires admin = actes par lesquels l’admin est supposée commenter, expliquer, éclairer les textes en vigueur parfois complexes
• Importante pratique des circulaires car c’est souvent davantage sur elles que sur les textes eux-mêmes que se fonde l’admin pour conduire son action.
• Avantage des circulaires = expliquer les textes sur lesquels l’admin s’appuie pour exercer son activité et qui sont parfois peu clairs
• L’objectif des circulaires est d’interpréter, d’éclairer ces textes et non pas de les compléter voire de rajouter des dispositions non contenues dans le texte L ou R 🡪 C’est pour ça qu’elles sont insusceptibles de recours
• Si une circulaire est illégale, il faut en déduire que c’est le texte qu’elle interprète qui est illégal : les ad doivent donc attaquer ce texte initial et non la circulaire
• Cependant, on s’est rapidement rendu compte que les circulaires ne se contentaient pas de reprendre les dispositions des textes en vigueur mais rajoutaient parfois à celles-ci des règles non présentes dans le texte qu’elles interprètent
• Ainsi, les circulaires étant insusceptibles de recours, cela permettait à certaines règles d’échapper au contrôle de la légalité, ce qui n’était pas pensable dans l’univers du DA
• Le J a donc dû faire face à l’augmentation des circulaires qui rajoutaient des règles aux textes en vigueur : équilibre entre 2 impératifs : éviter que les administrés puissent attaquer les circulaires qui interprètent strictement les textes + garantir à ces mêmes administrés contre les circulaires qui vont au-delà d’un simple commentaire des textes

1. La première distinction entre le caractère interprétatif ou règlementaire des circulaires

1. La nécessité d’une distinction

• Détournement de l’objectif des circulaires

• Traditionnellement les circulaires étaient de purs actes intérieurs destinés aux seuls agents du service tenus de s’y conformer en vertu de l’obéissance hiérarchique
• Les ad les ignoraient la plupart du temps
• Loi de juillet 1978 a remédié à ce pb en rendant la publication des circulaires obligatoire mais les ad ne pouvaient toujours pas ni se prévaloir de leur violation, ni en demander l’annulation
• Pourtant l’impossibilité d’attaquer les circulaires en REP, posait pb : même si elles n’étaient censées qu’interpréter les textes en vigueur, il se trouve qu’elles faisaient plus que cela : la circulaire était utilisée par le ministre dans certains cas pour modifier la situation des ad 
• Le ministre exerçait souvent un pv règlementaire qui ne lui était pas conféré et qu’il s’octroyait lui-même
• Pour faire face à ce pb, le CE a opéré une première distinction du caractère des circulaires

• L’instauration d’un REP contre certaines circulaires

• CE a réagi face à l’augmentation du nombre de circulaires + importance pratique, ne se contentant pas d’interpréter les textes en vigueur mais rajoutant réellement des dispositions nouvelles
• Distinction entre circulaires interprétatives et règlementaires dans arrêt Notre Dame du Kreisker 1954
• Def circulaires interprétatives comme celles qui se bornent à interpréter un texte donc ne font pas grief aux intéressés et ne modifient pas l’OJ
• Circulaires règlementaires créent des règles de droit nouvelles par rapport aux textes en vigueur et ne respectent pas l’objectif des circulaires 🡪 elles font grief aux intéressés en créant de nouvelles dispositions qui affectent l’OJ : sont susceptibles de recours
• Donc le CE garantie aux ad la possibilité d’attaquer les circulaires qui vont au-delà d’un simple commentaire de texte

1. Une distinction nécessaire mais non infaillible

• Des lacunes persistantes

• Malgré cette distinction, des excès de la part des auteurs sont toujours visibles
• Souvent difficile pour le CE de déterminer si une circulaire est interprétative ou règlementaire : distinction pas aisée à mettre en œuvre ce qui pouvait parfois aboutir à une décision où un ministre usait de son pouvoir règlementaire sans être sanctionné
• De +, cette JP empêchait le J de connaitre d’un recours dirigé contre une circulaire interprétative même si elle est illégale : pas sanctionée dcp ?
• De +, l’interprétation ajoute tjrs une plus-value donc modifie dans un sens l’OJ
• De +, difficile à dire que le fait que la circulaire modifie l’OJ fait de cette circulaire un acte normatif car ce serait plutôt la volonté de l’auteur de modifier l’OJ qui en fait ça

• La tâtonnement du CE pour trouver une solution

• Le CE, pour essayer de régler les pb soulevés par la distinction et l’évolution du statut des circulaires va instaurer un procédé étrange pour qualifier une circulaire d’interprétative ou de règlementaire
• Il examinait d'abord sa légalité avant de décider de sa recevabilité 🡪 inversion de l’ordre d’examen habituel
• Si la circulaire était illégale, elle présentait un caractère règlementaire et était donc susceptible de rep
• À contrario, si la circulaire était légale, elle présentait un caractère interprétatif et ne pouvait faire l’objet d’un REP
• Le CE a donc inversé l’ordre des étapes d’un recours en jugeant d’abord de la légalité puis de la recevabilité 🡪 IFOP 93 et Villemain 02
• Pose un pb car une circulaire ne faisant que reprendre les dispositions d’un décret illégal ne pouvait être attaquée alors même que c’était celle-ci et non le texte initial qui était opposée à un administré
• Cette évolution de la JP du CE conduira à …

1. Une évolution amenant à distinguer les circulaires à caractère impératif ou non impératif

1. La nécessité de trouver une solution aux problèmes latents posés par la première distinction

• La possibilité d’attaquer toutes les circulaires impératives

• Arrêt Duvignères de 2002 marque un pas important dans la sanction de l’illégalité des circulaires
• La même année, le CE avait déjà procédé à une tentative d’unification de la règle à appliquer dans l’arrêt Villemain de juillet 2002 en recherchant si les décrets commentés par la circulaire en cause n’étaient pas illégaux
• La JP Duvignères vient affirmer ce courant selon lequel il faut examiner la légalité de la circulaire par rapport à l’ensemble du droit en vigueur
• CE dans Duvignères va décider que la circulaire interprétative en cause est illégale car elle répète les dispositions d’un texte illégal
• L’arrêt dispose que : « les dispositions impératives à caractère général (Règlementaires) d’une circulaire ou d’une instruction doivent être regardées comme faisant grief dans le cas où elles fixent une règle nouvelle entachée d’incompétence ou si, alors même qu’elles ont été complétement prises, il est soutenu à bon droit qu’elles sont illégales pour d’autres motifs » ou que l’interprétation que font les dispositions interprétatives « méconnaît le sens ou la portée des dispositions législatives ou règlementaires qu’elle entendait expliciter doit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure. »
• Nouvelle distinction entre le caractère impératif et non impératif des circulaires

• Une distinction efficace avec un grand avantage

• Par circulaires à caractère impératif il faut entendre toutes celles qui vont conférer des droits ou des obligations au profit ou à la charge des administrés ou qui vont donner une interprétation du droit applicable
• Le but de la décision du CE en opérant cette distinction est le fait que la circulaire pourra faire l’objet d’un REP alors même qu’elle est interprétative dès lors qu’elle revêt un caractère impératif
• Cela montre l’évolution du CE en la matière : évolution qui s’est faite dans le sens des administrés qui peuvent à présent se prévaloir des circulaires leur faisant grief

1. Une toute nouvelle distinction pertinente effaçant les défauts de la JP Duvignères

• Application du ppe de légalité aux circulaires (un peu en modes qualités Duvignères)

• La distinction opérée par le CE permettant d’envisager un REP contre les circulaires impératives débouche, dans le cas d’un recours recevable, sur un contrôle de légalité
• Le régime qui s’applique aux circulaires une fois qu’elles ont été déclarées susceptibles de recours est le même que pour tous les actes administratifs : classique contrôle de la légalité

• Une toute nouvelle distinction présentant de rares inconvénients

Inconvénients Mme Duvignères :

• Il arrive que les circulaires soient impératives sans être décisoires comme les MOI qui énoncent une règle de droit mais n’affectent pas gravement la situation juridique ou les droits des ad : pas susceptible de REP
• L’augmentation du nombre de cas où une circulaire peut être jugée illégale va encourager les ad à engager plus de recours contre celles-ci qui ne seront surement pas tous justifiés

Donc aboutissement = GISTI 2020 :

• Élargit les possibilités de contester une circulaire devant JA en admettant que même une circulaire non impérative peut être recevable à condition qu’elle produise des effets notables sur les droits ou sur la SJ des ad.
• Dire que pareil que Fairvesta

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