Est-il possible, pour l’administré, de demander le retrait ou l’abrogation d’une circulaire lorsque celle-ci est entachée d’illégalité ?

Introduction

Dans la fonction publique française, une circulaire est un texte émanant d’un ministère et destiné à donner une interprétation d’un texte de loi ou d’un règlement afin que ce texte soir appliqué de manière uniforme sur le territoire.

Ce sont les recommandations. Dans certains cas, les circulaires introduisent de nouvelles règles ( circulaires réglementaires ), on peut alors formuler un recours pour excès de pouvoir sous certaines conditions.

A partir de la loi du 4 mars 2002, les parents sont autorisés à transmettre les deux noms de famille. Afin de régler les problèmes d’état civil plusieurs lois se succèdent, à cela est venu s’ajouter un décret du 29 Octobre 2004 ainsi qu’une circulaire du 6 décembre 2004 destinée à régler l’une des difficultés majeures de la mise en oeuvre de cette réforme, à savoir la distinction entre les doubles noms qui sont transmissibles à la génération suivante. L’idée trouvée a donc été celle du double tiret.

Cependant le 4 décembre 2009, par l’arrêt Mme Lavergne, Mme A demande au Conseil d’Etat d’annuler la circulaire estimant que celle ci est illégale et que part conséquence le ministre de la justice avait l’obligation de l’abroger.

L’arrêt rendu ici est donc une décision du Conseil d’Etat. En effet, Mme A a décidé de former un pourvoi en cassation pour demander l’abrogation ou le retrait de la circulaire interministérielle.

A cette question, le Conseil d’Etat décide de donner raison à la position défendue par Mme A en invoquant le fait que l’Administration ne peut imposer par circulaire qu’un double tiret sépare les noms des enfants auxquels leurs parent veulent transmettre leurs deux noms de famille.

Est-il possible, pour l’administré, de demander le retrait ou l’abrogation d’une circulaire lorsque celle-ci est entachée d’illégalité ?

I. La circulaire du 6 décembre 2004 : une circulaire entachée d’illégalité.

Pour être caractérisée d’illégale, une circulaire doit répondre à certains critères d’illégalité. Pour cela nous analyserons sa nature grâce à plusieurs critères : le caractère impératif de la circulaire (A) ainsi que son aspect réglementaire (B).

Les critères de l’illégalité de la circulaire : Le caractère impératif.

Depuis la décision Institution Notre-Dame du Kreisker (Ass, 29 janv. 1954), le Conseil d’Etat rejetait comme irrecevables les recours en annulation de circulaires ne posant aucune règle nouvelle. Purement interprétatives, de telles circulaires étaient considérées comme des actes ne faisant pas grief et ne pouvaient, par ailleurs, être invoquées à l’appui d’un recours.

Ces circulaires devaient être distinguées de celles à caractère réglementaire, contre lesquelles le recours était possible et qui étaient susceptibles, d’être invoquées à l’appui d’un recours.

Revenant sur cette distinction entre circulaires interprétatives et circulaires réglementaires, la Section du contentieux du Conseil d’Etat, par sa décision du 18 décembre 2002, fixe un nouveau critère de recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre une circulaire. Ce critère réside dans le caractère impératif ou non de la circulaire.

Désormais, lorsque l’interprétation que l’autorité administrative donne, par voie de circulaires, des lois et règlements qu’elle a pour mission de mettre en œuvre présente un caractère impératif, elle est considérée comme faisant grief, tout comme le refus de l’abroger, et se trouve, par suite, susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir.

En revanche, les dispositions dénuées de caractère impératif d’une circulaire ou d’une instruction ne font pas grief et ne sont susceptibles de recours.

En l’espèce il s’agit d’une circulaire interministérielle de présentation de la loi, elle présente un caractère impératif certain puisqu’elle impose qu’un double tiret sépare les deux noms des parents qui souhaitent procéder à l’adjonction de nom pour leurs enfants.

Elle impose, en outre, à l’officier d’état civil « si les parents s’opposent à l’adjonction de ce signe au nom qu’ils ont choisi, de leur refuser la possibilité d’exercer le choix prévu par la loi, et d’inscrire leur enfant sous un nom résultant de l’application des règles supplétives prévues ». 


On est donc face à une décision faisant grief, il s’agit bien d’une circulaire impérative. Mais une circulaire impérative n’est pas de fait illégale, cela signifie juste qu’elle soit susceptible de recours.

De plus, pour que la circulaire soit caractérisée d’illégale, elle doit instaurer des obligations qui ne sont pas prévus dans les lois à l’administré.

Il s’agit dans cet arrêt d’une circulaire qui imposent des règles non contenues dans le corpus juridique en vigueur, sous entendu la loi permettant la transmission des 2 noms de famille des parents de l’enfant.

« L’administration ne pouvait, par circulaire, soumettre l’exercice d’un droit prévu et organisé par la loi et par le décret en Conseil d’Etat auquel elle renvoie pour son application (…), alors que la loi prévoyait uniquement d’accoler les deux noms sans mentionner la possibilité d’introduire entre les deux des signes particuliers ».

Le CE relève aussi d’autres éléments attestant le caractère obligatoire de la disposition comme par exemple lorsque l’officier

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