L’INTENSITÉ DU CONTROLE EXERCÉ PAR LE JUGE DE L’EXCES DE POUVOIR

SEANCE : L’INTENSITÉ DU CONTROLE EXERCÉ PAR LE JUGE DE L’EXCES DE POUVOIR

Selon la doctrine dominante, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle de la qualification juridique des faits dont l'intensité est variable. Il s’agit ici de se concentrer plus exactement sur le contrôle maximum et en particulier sur la théorie du bilan.

En effet, dans certains cas, le juge administratif approfondit le contrôle normal en appréciant l’exacte proportionnalité entre les faits et la décision prise par l’administration. La technique du contrôle maximum est d’abord apparue en matière de police administrative, à l’occasion de l’arrêt Benjamin du 15 décembre 1933. Elle correspond à l’hypothèse où l’administration serait soumise à des exigences qui dépasseraient le contenu de la condition légale. Cette technique se retrouve sous la forme de la théorie du bilan, dans le domaine du contrôle des déclarations d’utilité publique. Cette théorie permet d’établir un bilan entre les avantages présentés par la solution retenue et les inconvénients qui en résultent. Si le bilan est négatif, le juge estime qu’une erreur de qualification juridique des faits a été commise, et l’acte contesté est annulé. Cette théorie a été inaugurée par le Conseil d'État à l'occasion de l'arrêt d'assemblée Ville nouvelle-est de 1971 dans le domaine de l’expropriation sur le contrôle obligatoire de l’utilité publique dans le cadre de la théorie du bilan. Ce type de contrôle permet au juge de substituer sa propre appréciation des faits à celle de l'autorité administrative, en fonction des différents éléments définis par cette jurisprudence.

Cette théorie est d’autant plus intéressante qu’avant 1971, le juge administratif exerçait un contrôle in abstracto quand il s’agissait d’expropriation. Ainsi, ce changement de contrôle permet de pouvoir comparer cette théorie du bilan à l’ancien contrôle et d’en vérifier son efficacité. Son efficacité est d’autant remise en question, que certains auteurs regrettent le juge administratif d’avant 1971 comme c’est le cas de Rivero qui observe la rareté des annulations prononcées par le Conseil d’Etat.

Le contrôle du bilan est-il vraiment efficace ?

La théorie, lorsqu’elle apparait en 1971, est avantageuse puisqu’elle renforce les pouvoirs du juge afin que ce dernier puisse contrôler plus strictement les projets d’expropriations. Même si, elle ne fait pas l’unanimité car il y a peu d'arrêts dans lesquels le bilan est jugé négatif et donc peu de situations où la déclaration d'utilité publique est annulée, elle est tout de même utile de façon préventive.

L’apparition de la théorie du bilan permet un renforcement du contrôle du juge (I) et permet d’agir de manière préventive (II).

1. L’efficacité de la théorie du bilan dans l’enrichissement du contrôle du juge

Avant 1971, le juge administratif exerçait un contrôle in abstracto mais depuis 1971, le juge adopte la théorie du bilan en se basant sur l’utilité publique (A). Puis en 2013, le Conseil d’état redéfinit les modalités de son contrôle par la prise en compte du principe de précaution (B).

1. Un juge assurant l’utilité publique des projets d’expropriation

Depuis la loi de 1810 les appropriations décidées par l'administration ne sont légales que si elles sont justifiées par l'utilité publique. Le problème est que la loi ne définit pas ce qu'est l'utilité publique. Pendant longtemps, le juge était très difficilement en situation de contrôler ce qu'était cette utilité publique. Il censurait les hypothèses où l'opération n'était pas d'utilité publique parce que l'administration expropriait pour un projet dont elle n'avait pas besoin. Dans l’arrêt Ville Nouvelle Est de 1971, le Conseil d’état est amené à apprécier concrètement s'il y a utilité publique. Il va prendre tous les éléments du dossier et va mettre en balance les avantages et les inconvénients pour voir finalement si les avantages l'emportent. Ainsi, selon le juge, « une opération ne peut légalement être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou les atteintes à d'autres intérêts publics, ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt général qu'elle présente ».

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