Commentaire d'arrêt du CE, le 12 octobre 2016

L’administration est sujette de par son action au bloc de légalité, ce qui signifie que le juge administratif, peut et doit, dans le cadre de son contrôle s’assurer de la légalité interne et externe des actes dits administratifs. Ce contrôle de légalité repose sur les motifs de droit, mais également sur les motifs de fait et la qualification juridique de ces faits.

Le Conseil d’Etat, dans une décision du 12 octobre 2016, montre les degrés d’intensité du contrôle de la qualification juridique des faits. En l’espèce, les membres de l’Association dongeoise des zones à risque ainsi que la commune de Donges demandent dans le cadre du recours pour excès de pouvoir l’annulation d’un arrêté du ministre de la Défense et du préfet de Loire-Atlantique du 21 février 2014 approuvant le plan de prévention des risques technologiques sur une partie du territoire de la commune de Donges et Montoir de Bretagne. Cinq requêtes ont d’abord été formées auprès du tribunal administratif de Nantes puis transmises au Conseil d’Etat.

Quelle est l’intensité du contrôle de la qualification juridique des faits pouvant être exercé par le juge administratif dans le cadre de son office ?

Le juge rejette ici la demande des requérants après avoir usé de différents contrôles de la qualification juridique des faits en fonction du pouvoir de l’administration mise en cause et de l’intérêt des administrés.

Le juge est donc d’abord soumis à la compétence de l’administration pour définir l’étendue de son contrôle (I) mais peut l’élargir au regard de l’intérêt général et de la protection des administrés.

I/ Un contrôle de la qualification juridique des faits variable selon l’étendue de la compétence de l’administration

Pour exercer son contrôle sur la qualification juridique des faits, le juge administratif est soumis à la distinction des deux niveaux de compétence de l’administration. Lorsque l’administration a une compétence liée, le juge opère un contrôle d’erreur de qualification juridique des faits (A) et quand elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire, il va opérer un contrôle d’erreur manifeste d’appréciation (B).

A- Le contrôle normal de l’erreur de qualification juridique des faits en présence d’une compétence liée de l’administration

Le considérant n° 24 énonce que « sur la liste prévue à l’article L515-36 du Code de l’environnement […] l’autorité administrative a pu légalement, et sans commettre d’erreur d’appréciation, décider d’élaborer le plan de prévention des risques technologiques attaqués ».

L’administration est ici dans le cadre d’une compétence liée, puisque sa compétence de décision est limitée par un texte. Dans le cadre de son office, le juge administratif doit donc ici opérer un contrôle normal des motifs de droits, de fait et de la qualification juridique des faits. Il s’agit en l’espèce de contrôler la légalité interne de l’acte. Dans le cadre du contrôle « normal », le juge doit donc contrôler la totalité de la légalité, mais se limiter au contrôle de cette légalité et ne pas aller au-delà.

Ce contrôle de la qualification juridique des faits a été effectué pour la première fois par le juge administratif dans un arrêt Gomel (CE, 1914, Gomel) en acceptant de répondre à la question de qualification juridique selon une loi de 1911 d’une place. Ainsi le contrôle du juge lorsque l’administration a une compétence liée consiste à vérifier si les faits de l’espèce entrent ou non dans la catégorie abstraite visée par la loi qui encadre la compétence de l’administration sur ce point et si ces faits sont de nature à permettre l’application de la loi.

Mais lorsque la compétence de l’administration n’est pas strictement encadrée par la loi et qu’elle a une certaine liberté d’appréciation, le contrôle du juge est différent.

B- Le contrôle restreint de l’erreur manifeste d’appréciation face au pouvoir discrétionnaire de l’administration

Le Conseil d’Etat affirme (considérant n°34), que « la circonstance que les zones auraient été délimitées en utilisant un logiciel en deux dimensions […] n’est pas à elle seule de nature à entacher le classement de ces zones d’erreur manifeste d’appréciation ».

Ainsi, le juge administratif montre ici clairement qu’au regard du pouvoir discrétionnaire dont disposait l’administration en l’espèce, il ne peut effectuer qu’un contrôle restreint, qui s’accompagne en l’espèce d’un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. Cela consiste à laisser une marge

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