Administration ou administrations

KÉROUÉDAN Lukas

Administration ou administrations

« Toutes ces évolutions de la structure administrative donnent à avoir un État pluriel fait d’une mosaïque d’entités très diverses, formé d’un ensemble très hétérogène : structures hors norme, elles constituent des ilots à part dans l’État et elles sont portées à renforcer leur indépendance » écrit le Professeur Jacques Chevallier. Par ces mots, le juriste remet alors en question l’unité de l’administration, au profit d’administrations plurielles.

Deux conceptions de l’administration se dessinent : d’une part l’administration en son sens fonctionnel, désignant l’ensemble des missions d’intérêt général permettant de répondre aux besoins des citoyens et favorisant la cohésion sociale, peu importe la nature juridique de l’entité les réalisant, et d’autre part la conception organique, équivalant à l’ensemble des services et institutions relevant des personnes publiques, telles que l’État, les établissements publiques et les collectivités territoriales. Par ailleurs, le code des relations entre le public et l’administration distingue l’administration dont les compétences s’appliquent sur l’ensemble du territoire étatique, l’administration territoriale dont les pouvoirs sont limités à une entité locale déterminée (région, département, commune) ainsi que les établissements publics aux compétences spécialisées. En réalité, des acteurs privés exerçant des mission de service public détiennent alors aussi des prérogatives administratives.

« On ne peut pas faire un pas dans ce vaste royaume sans y trouver des lois différentes, des usages contraires, des privilèges, des droits et des prétentions de toute espèce » déclare à la fin du XVIIIème siècle le contrôleur général des Finances Charles Alexandre de Calonne. Ainsi, le projet de centralisation apparaît comme un objectif important dès la période pré-révolutionnaire, permettant l’érection d’un État fort. La Révolution française impose alors la centralisation en substituant au chaos de l’Ancien-Régime une organisation territoriale uniforme. Cette victoire jacobine proclame une France nouvelle, « une et indivisible », parachevée sous le Consulat et l’Empire. Ipso facto, l’administration est voulue et construite de manière unitaire. Cette administration ne comprenait alors que des structures publiques, soumises à un droit propre, le droit administratif. Cependant, certaines activités d’intérêt général ont été progressivement prises en charge par des entreprises privées. Cette tendance de l’État, mais aussi des collectivités territoriales et des établissement publics, à « confier certaines de ses tâches à une institution de droit privé, jouissant d’un régime plus souple » a alors été traduite sous l’expression de « démembrement de l’administration » par la Cour des comptes dans un rapport de 1960-1961.

Mais alors dans quelle mesure cette multiplication de structures détentrices de prérogatives administratives a-t-elle altéré l’unité de l’administration ?

Ainsi l’autonomie des structures administratives dites traditionnelles s’est vue renforcée (I), tout en étant complétée par l’apparition de nouvelles (II).

1. Une autonomie renforcée des structures administratives usuelles

L’existence d’un processus d’autonomisation des structures administratives traditionnelles remet alors en question l’unité administrative, en passant notamment par un éclatement géographique (A) et fonctionnel (B) de l’administration.

1. Un éclatement spatial toujours plus poussé

La conception française, à force d’évolutions, a lié deux processus, de déconcentration et de décentralisation, afin d’administrer au mieux le territoire national. Cela transparaît notamment au sein de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (ATR), qui dispose que « l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’État. Elle est organisée, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, de manière à mettre en œuvre l’aménagement du territoire, à garantir la démocratie locale et à favoriser la modernisation du service public ».

D’une part, cette loi renforce les prérogatives des services déconcentrés vis-à-vis des administrations centrales. En effet, bien qu’originellement concentrés, les services déconcentrés de l’État permettent un aménagement de l’État unitaire : des autorités administratives représentant l’État sont alors implantées au sein des circonscriptions locales. Elles agissent au nom et pour le compte de l’État et sont de facto, dépourvues de la personnalité juridique morale et de l’autonomie. Ainsi, les ministères bénéficient de services déconcentrés, qui sont divisés à plusieurs échelles géographiques. Les principaux acteurs de ce processus sont les préfets (de département et de région), les directeurs des finances publiques, les recteurs ainsi que les services déconcentrés des ministères. Ces autorités sont alors soumises au contrôle hiérarchique (CE SECT, 1950, QUERALT). Ces services déconcentrés forment donc le cœur de l’administration, en ce sens qu’ils regroupent plus de 85% des agents de l’État.

D’autre part, cette loi ATR renforce la libre administration. En effet, depuis les années 1980, un processus de décentralisation est en cours au profit des collectivités territoriales. Ce processus, toujours en cours, est marqué par trois actes majeurs depuis cela. De 1982 à 1986, sont ainsi promulguées les lois Deferre, formant le premier acte de décentralisation. Ces lois retirent notamment la tutelle préfectorale sur les collectivités territoriales, qui peuvent alors prendre leurs actes règlementaires librement et elles introduisent notamment l'élection de l'assemblée régionale au suffrage direct. Par la suite, en 2003 une loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République est promulguée : « son organisation est décentralisée » figure dans l'article premier de la Constitution française, montant son importance. Cela représente une évolution statuaire majeure, permettant une autonomisation d'autant plus importante des collectivités territoriales en matière financière et par leur droit à organiser des référendums locaux notamment. Enfin, le troisième acte est constitué par la promulgation de la loi relative à la Nouvelle Organisation Territoriale de la République du 7 août 2015, qui modifie le découpage des régions. La décentralisation est donc un processus actif et progressif, permettant de renforcer l’autonomie des autorités administratives locales décentralisées.

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