Le principe de la libre gestion des collectivités locales

A – Le principe de libre administration des collectivités territoriales

Mentionné par l’article 34 ainsi que par l’article 72 de la Constitution120, le principe de libre administration des collectivités territoriales a été consacré pour la première fois par le Conseil constitutionnel comme un principe à valeur constitutionnelle dans la décision n° 79- 104 DC du 23 mai 1979, Territoire de Nouvelle-Calédonie. Quelles sont donc, en pratique, les conditions sine qua non de cette libre administration et, par suite, de la décentralisation ? Ces conditions sont au nombre de trois : l’autonomie matérielle (1), l’autonomie organique (2) et l’autonomie fonctionnelle (3).

119 Depuis la révision constitutionnelle de 2003, la Constitution du 4 octobre 1958 proclame, dans son article 1er, que l’organisation de la République est « décentralisée ».

120 Conformément à l’article 34 de la Constitution, « La loi détermine les principes fondamentaux (...) de la libre administration des CT, de leurs compétences et de leurs ressources » et, d’après l’article 72, « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités d’administrent librement par des conseils élus (...) ».

74

Nb. : Les collectivités territoriales ne disposent ni de la compétence constitutionnelle, ni même de la compétence législative, sauf exceptions121.

1) L’autonomie matérielle

La collectivité décentralisée jouit de la personnalité morale (ou juridique). Elle est juridiquement distincte de l’État et, à ce titre, elle dispose d’un patrimoine, d’une certaine autonomie financière122, de biens matériels, d’agents et d’affaires propres qualifiées, le plus souvent, d’affaires locales par opposition aux affaires nationales gérées par l’État.

Nb. : La collectivité décentralisée n’a pas la compétence de la compétence. Cela signifie qu’il ne lui appartient pas de déterminer la liste des affaires locales, cette tâche incombant à l’État.

2) L’autonomie organique

Pour qu’il y ait décentralisation, il est nécessaire que les affaires locales soient gérées par des autorités locales. En pratique, les affaires de la CT seront prises en charge par des organes (Exécutif et assemblée délibérante) qui lui sont propres, et donc autonomes vis-à-vis de l’État central. L’autonomie des organes locaux résulte, pour l’essentiel, du fait qu’ils sont librement choisis par la CT, cette liberté s’exprimant par l’élection, procédé démocratique par excellence. De la sorte, en France, l’article 72 alinéa 3 de la Constitution dispose que, « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus (...) ».

3) L’autonomie fonctionnelle

Pour être réellement effectif, le principe de libre administration suppose que les CT puissent disposer d’instruments juridiques de nature à leur assurer une certaine autonomie de décision123. En particulier, les CT vont se voir reconnaître un pouvoir normatif dans le domaine réglementaire. La révision constitutionnelle de 2003 a expressément consacré ce pouvoir, puisque le nouvel article 72 alinéa 3 de la Constitution énonce que, « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités (...) disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Outre la reconnaissance d’un pouvoir réglementaire local, la révision de 2003 a également prévu que les CT pouvaient être habilitées à déroger, à

121 Cf., par exemple, les « lois de pays » s’agissant de la Nouvelle-Calédonie.

122 L’État doit respecter l’autonomie financière des CT, corollaire de leur libre administration. Celle-ci suppose que les CT disposent d’un niveau de ressources suffisant, leur permettant d’exercer pleinement leurs compétences, et qu’elles conservent une marge d’appréciation dans l’utilisation de ces ressources, autrement dit dans le choix de leurs dépenses. Cf., à ce sujet, l’article 72-2 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle de 2003.

123 Celle-ci sera, toutefois, limitée par le contrôle administratif exercé par le représentant de l’État (article 72-6 de la Constitution) et par la nécessité de maintenir l’unité du pouvoir normatif, conséquence du caractère unitaire de l’État.

75

titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences (« droit à l’expérimentation »).

Nb. : Le législateur pose l’interdiction de tutelle d’une collectivité sur une autre, sous quelle que forme que ce soit. Cependant, le développement des relations inter-collectivités comporte le risque de voir s’établir, en pratique, des tutelles tant financières que techniques. Cela étant, le nouvel article 72 alinéa 5 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, dispose « qu’aucune CT ne peut exercer une tutelle sur une autre ». Il consacre, toutefois, le rôle de « chef de file » d’une CT dans un domaine particulier en prévoyant que, « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs CT, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

B – Le principe d’indivisibilité de la République

En disposant, dans son article 1er, que « La France est une République indivisible », la Constitution du 4 octobre 1958 s’inscrit dans la continuité constitutionnelle124. Pour déroger au principe d’indivisibilité125, une révision constitutionnelle est nécessaire. Au regard de la pratique, il est possible de dégager trois aspects de l’indivisibilité : l’indivisibilité de la souveraineté (1), l’indivisibilité du territoire (2) et l’indivisibilité du peuple (3).

1) L’indivisibilité de la souveraineté

Dans un État unitaire, il n’existe, en principe, qu’une seule source de souveraineté s’exerçant sur la totalité du territoire. Il en résulte, d’une part, que le pouvoir normatif trouve sa source première dans l’État et, d’autre part, que les collectivités territoriales, dans l’exercice de leurs compétences, doivent respecter les prérogatives étatiques. Néanmoins, il est prévu, sous certaines conditions, d’associer les CT au pouvoir normatif national. Ainsi, le nouvel article 74 la Constitution renvoie à la loi organique le soin

...