Institutions administratives

INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES

Introduction

§1 : Quelques définitions

        L'étude des institutions administratives fait parti du droit public. Celles-ci sont à l'intersection entre le droit administratif et le droit constitutionnel.

→ Qu'est ce qu'une institution ? Le terme institution est d'emploi fréquent pour définir des réalités assez variées, mais caractérisée par une idée de manifestation créatrice et organisatrice de la volonté humaine. Autrement dit, il n'y a pas d'institutions naturelles. « Fêter le nouvel an » peut être considéré comme une institution, mais la révolution de la Terre autour du Soleil chaque année n'est pas une institution. Il poursuit en distinguant deux types d'institutions : les institutions mécanismes et les institutions organes. Concrètement, les institutions mécanismes sont des faisceaux de règles qui régissent une situation juridique donnée (mariage, responsabilité civile, …). Parallèlement, les institutions organes sont des organismes dont le statut et le fonctionnement sont régis par le droit (le Parlement, …). Les institutions organes peuvent être privées : entreprise, association (loi 1901). Dans le cadre de ce cours, on s’intéressera davantage aux institutions publiques et administratives.

→ Qu'est ce que l'administration ? Deux approches de la notion d'administration :

• dans un sens fonctionnel ; l'administration va désigner les fonctions, les missions ou encore les actions de l'administration, ce que l'on appelle de manière générale l'activité administrative. Cela recouvre un grand nombre de missions de l'administration : les services publics et la police administrative.
• dans un sens organique ; l'administration va désigner un ensemble de personnes morales, qui va recouvrir l’État, les collectivités territoriales ou les établissements publics. On vise également les personnes physiques (fonctionnaires, contractuels) et qui mettent en œuvre concrètement l'activité administrative.

→ Qu'est ce qui distingue une administrative publique d'une administration privée ? Ce sont des services qui vont organiser, coordonner et chapeauter les actions de l'entreprise. Le courant politique libéral va souvent reprocher à l'administration publique de ne pas assez s'inspirer des méthodes de la sphère privée. Tout d'abord, administration publique et administration privée vont se distinguer par leur finalité : dans le domaine publique, l'administration a pour finalité la satisfaction de l'intérêt général à l'inverse, l'administration privée va servir un intérêt privée, l'intérêt même de l'entreprise. La satisfaction de l'intérêt général passe donc par les services publics et la police administrative. En revanche, parfois, certaines missions des services publics vont pouvoir être confiées à des services privés (associations par exemple). L'administration publique est rattachée et subordonnée au pouvoir exécutif. A ce titre, elle va bénéficier de moyens spécifiques, et dont ne disposera pas une administration dans le domaine privé : prérogatives de puissance publique.

→ Pour l'essentiel, l'administration publique est soumise à un droit spécifique : le droit administratif, et sanctionné par un ordre de juridictions spécifiques, les juridictions administratives (en opposition aux juridictions judiciaires).

→ Les institutions administratives sont constituées de plusieurs centaines d'agences (Agence de l'eau, Agence Nationale de la Sécuritaire Sanitaire, de l'Environnement et du Travail, …) mais aussi de nombreux établissements publics. Dans le cadre du gouvernement actuel, il y a 16 ministères et des centaines de sous-directions au sein des ministères. Dans le cadre des administrations déconcentrées, il existe 101 préfectures et 238 sous-préfectures. Concernant les collectivités territoriales, il y a près de 36'000 communes et 101 départements. Quant aux régions,         Également quelques régions d'outre-mer et plusieurs collectivités d'outre-mer, mais également des régimes spécifiques (Nouvelle-Calédonie, …). En terme d'effectif, la fonction publique dans son ensemble représente 5,4 Millions de personnes, dont 2,3 Millions au service de l’État et 1,8 Millions au service des collectivités territoriales. A ces effectifs de la fonction publique, on peut ajouter plus de 900'000 contractuels.

→ Au final, l'étude des administrations administratives va consister à se familiariser avec les institutions publiques en distinguant notamment les institutions politiques et administratifs. Au sens de l'article 20 de la Constitution, la distinction paraît claire : « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, il dispose de l'administration ». Dès lors, l'administration apparaît donc au service des institutions politiques. Pourtant, la frontière est relativement floue. En effet, plusieurs institutions sont à la fois administratives et politiques. Un ministre exerce des fonctions politiques mais il est également en charge de fonction administrative : celui-ci est chef de l'administration placée sous son autorité. On peut expliquer cette frontière par la continuité du pouvoir exécutif dans la mise en œuvre de l'administration.

§2 : Quelques développements historiques

        Les évolutions sont réelles mais il y a aussi une continuité réelle. Continuité dans cette centralité de l’État en France. Avec un soucis permanent d'éviter que les identités locales ne viennent contrarier cette unité. Pour avoir une image concrète de cette continuité, on va s'attarder sur les intendants. Depuis l'Ancien Régime, ils sont nommés par le roi et interviennent sur une portion du territoire français : une généralité. Ils intervenaient en matière de police, justice et finance. Ils ont auguré le centralisme français. Ces intendants représentent à la fois l'affirmation de l’État sur l'ensemble du territoire mais c'est aussi la garantie d'une certaine uniformité de gestion, nommé par le droit ils vont appliquer d'une manière proche leurs compétences en matière de police, justice et finance. La révolution française de 1789 remet en cause l'organisation administrative de l'Ancien Régime. L'idée est qu'il faut rationaliser cette organisation pour assurer l'égalité sur les différents territoires mais aussi et comme toujours l'égalité. Les communes sont crées et la France se retrouve divisée en département, c'est l'un des premiers actes de l'Assemblée Nationale le 11 novembre 1789. L'année suivante la carte est établie. En métropole, celle-ci n'a presque pas changé. Depuis une loi du 28 Pluviôse An 8, concernant la division du territoire et de l'administration, les préfets sont crées. Force est de constater que les préfets vont s'inscrire dans la droite ligne des intendants de l'Ancien Régime. Ce sont des représentants de l’État qui interviennent dans une subdivision du territoire nationale (circonscription).

...