Commentaire de l'article 11 de la Constitution française

Commentaire de l’article 11 de la Constitution

L’article 3 alinéa 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 prévoit expressément que « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».

Selon une définition proposée par le Ministère des affaires étrangères en 2007, le référendum apparaît comme une procédure exceptionnelle par laquelle les citoyens sont appelés à se prononcer directement par un vote sur un projet de loi organique ou ordinaire ou sur un projet de révision de la Constitution, en répondant à une question posée par « oui » ou par « non ».

Effectivement, la Constitution de 1958 prévoit que le référendum peut prendre plusieurs formes en fonction du projet visé ; on retrouve ainsi des dispositions relatives au référendum décisionnel local à l’article 72-1, au référendum constituant à l’article 89, sans oublier le référendum législatif, qui fait l’objet de l’article 11 de la Constitution et auquel on peut recourir dans le cadre de l’adoption d’un projet de loi. L’article 11 est contenu dans le Titre II, dédié au statut et aux pouvoirs du Président de la République ; le référendum législatif semble alors faire partie des attributions du Président de la République. Modifié une première fois par la loi constitutionnelle du 4 août 1995, il s’agit ici de s’intéresser à l’article 11 actuellement en vigueur, c’est-à-dire celui qui fut mis en place par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Au delà des révisions juridiques, le recours au référendum a pu subir des changements d’un point de vue politique également. Il est vrai que lorsque le Général De Gaulle occupait la fonction de Président de la République entre 1958 et 1969, les référendums entrepris par celui-ci furent marqués d’un fort taux de participation populaire, jusqu’à 81 % pour le référendum de 1969 sur la création des régions et la réforme du Sénat. Ces nombreux référendums ont suscité par la suite des reproches, accusant le Général De Gaulle de faire des « plébiscites », comme au Second Empire. Après la démission de De Gaulle en 1969, le référendum a décliné, suscitant des taux de participation faibles, ou une réticence de certains président à en faire usage, devenant alors un moyen tactique, très calculé et jamais dénué d’arrières pensées politiques.

Ainsi, l’article 11, s’il est apparu comme un apport démocratique particulièrement innovant de la Vᵉ République, est tout de même source de questions quand à ses domaines d’application et à son initiation. Ce qui concerne notamment la portée de l’exécutif dans ce mécanisme, en rappelant qu’il fut inséré dans la Constitution en tant qu’attribution du Président, amène à la question du rôle du pouvoir législatif et donc de l’équilibre des pouvoirs, sans oublier pour autant que le référendum est avant tout introduit comme un instrument d’expression de l’opinion populaire. Il semble donc que le référendum législatif ne soit pas un acte à acteur unique mais un mécanisme qui présente de fortes complexités avant d’être mis aux mains du peuple. Il s’agit donc de s’interroger sur la façon dont l’article 11 en vigueur se manifeste comme étant à la fois un instrument de balance entre les pouvoirs et un instrument populaire. Il s’agit d’abord de comprendre que le référendum est un moyen certes limité de l’exercice de la volonté du Président de la République (I), puis de voir le référendum comme un cadre pour l’expression de la volonté populaire (II).

I/ Le référendum, moyen d’expression limité de la volonté présidentielle

L’article 11 et plus précisément l’article 11 en vigueur depuis la réforme constitutionnelle de 2008 a pour objet de poser le référendum comme une attribution conditionnée du Président de la République (A), mais outre ce premier conditionnement, il s’agissait de prévoir le référendum comme un mécanisme limitateur de l’influence du Président par la possibilité d’initiative conférée au Parlement (B).

A) Une attribution conditionnée du Président de la République

L’article 11 de la Constitution française actuelle confère au Président de la République et de façon primordiale, un pouvoir d’intervenir sur la manière de faire approuver une loi, avant sa promulgation et sa publication, par le peuple. Effectivement, l’alinéa 1er de l’article 11 prévoit que « Le Président de la République (…) peut soumettre au référendum tout projet de loi » et cette attribution présidentielle n’est pas ici le fruit de la réforme de 2008 mais le principe clé de cet article en le sens que cette disposition apparaissait déjà dans la version de 1958. Ainsi, le Président « peut », et en cela on entendra qu’il est maître du choix de soumettre ou non un projet de loi au référendum.

Cependant, et là aussi figure le point clé du principe, il est d’actualité que depuis 1958, le Président de la République n’est pas le seul à agir dans le processus décisionnel, dans la mesure où il peut exercer cette attribution « sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées », conformément à l’alinéa 1er de l’article 11. Si c’est donc bien au Président de la République qu’il appartient de soumettre le texte au vote des français, celui-ci ne peut le faire sans que le Gouvernement ou les deux chambres conjointes lui aient proposé préalablement ; cela évite une action entreprise sur le seul caprice du Président. Aussi, l’alinéa 2 prévoit que « lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat » ; le mécanisme implique donc nécessairement une intervention du législatif.

Si le référendum appartient à la catégorie des attributions conditionnées du Président, il ne constitue pas pour autant une attribution partagée avec le Premier ministre. Le Président garde donc une influence importante sur la mise en place du référendum législatif. Il est d’ailleurs le seul à pouvoir promulguer la loi, une fois que celle-ci est approuvée par le peuple ; c’est ce que prévoit l’alinéa 7 de l’article 11 : « Lorsque le référendum a conclu à l’adoption du projet ou de la proposition, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation ».

Comme on l’a dit précédemment, la proposition de référendum, lorsqu’elle vient

...