CJUE, 18 mars 2014, Commission européenne c/ Parlement européen et Conseil (Biocides), Affaire C-427/12

CJUE, 18 mars 2014, Commission européenne c/ Parlement européen et Conseil (Biocides), Affaire C-427/12

La présente affaire est relatée au travers d’un arrêt de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) en date du 18 mars 2014. La Commission européenne, s’oppose au Parlement européen ainsi qu’au Conseil de l’Union, au sujet de la frontière, doctrinalement affirmée comme poreuse, entre les actes délégués et les actes d’exécution.

En l’espèce, le 22 mai 2012, le législateur de l’Union Européenne, à savoir le Parlement et le Conseil, a adopté le règlement n°528/2012 relatif à la mise à disposition sur le marché et l’utilisation des produits biocides en vue de l’harmonisation des règles dans ces domaines.

Le 19 septembre 2012, la Commission européenne a introduit un recours en annulation contre le règlement n°528/2012 devant la Cour de Justice de l’Union.

Par ce recours, la Commission européenne souhaite obtenir d’une part, l’annulation de l’article 80, paragraphe 1, du règlement 528/2012/UE, d’autre part, le maintien des effets de la disposition attaquée jusqu’à l’entrée en vigueur, d’une nouvelle disposition destinée à la remplacer.

Le Parlement européen et le Conseil ont, quant à eux, demandé à la Cour de Justice de l’Union, le rejet du recours de la Commission.

La Commission européenne, sur le fond, a entendu fonder son recours sur un moyen unique, la violation par le Parlement européen et le Conseil de l’Union de l’article 290, paragraphe 1, TFUE. Selon la Commission, l’article 80, paragraphe 1, du règlement 528/2012/UE, prévoit l’adoption de mesures établissant les redevances exigibles par l’Agence européenne des produits chimiques par le biais d’un acte d’exécution, fondé sur l’article 291, paragraphe 2, TFUE, alors qu’une telle adoption de mesures devrait, toujours selon la Commission, relever d’un acte délégué, prévu à l’article 290, paragraphe 1, TFUE.

Le Parlement européen et le Conseil de l’Union, sur le fond, affirment que le régime des redevances tel qu’établi à cet article 80 est suffisamment détaillé et défini au niveau législatif, ainsi, les pouvoirs conférés à la Commission ne revêtiraient qu’une nature d’exécution au sens de l’article 291 TFUE.

Le recours, faisant suite aux faits et moyens énoncés, amène la Cour de Justice de l’Union à devoir se prononcer sur la problématique suivante : l’adoption a posteriori de mesures sur le fondement du règlement 528/2012 établissant une redevance relève-t-elle du pouvoir d’exécution ou du pouvoir délégué de la Commission au sens des articles 290 et 291 du TFUE ? 

Dans son arrêt rendu le 18 mars 2014, la Cour écarte toute violation par le Parlement et le Conseil de l’article 290, paragraphe 1, TFUE. La Cour a d’abord entendu affirmer que son contrôle juridictionnel ne peut porter que sur les erreurs manifestes d’appréciation du législateur à deux égards, sur la précision d’éléments non-essentiels, et sur l’existence d’un régime exigeant des conditions uniformes d’exécution.

La Cour conclut en affirmant que le règlement n°528/2012 établit un cadre juridique complet, n’appelant alors qu’un acte d’exécution précisant des éléments non-essentiels du règlement, et non un acte délégué, complétant ou modifiant des éléments non-essentiels du règlement.

Dans ces conditions, comment la Cour de Justice entend-elle articuler l’attribution par le législateur des actes d’exécution et des actes délégués à la Commission ?

La Cour dans un premier temps use d’un processus de définition progressif de l’acte d’exécution au regard de l’acte délégué (I), et met en avant dans un second temps le processus et les critères d’attributions sur lesquels se fonde le législateur dans l’attribution des pouvoirs délégués et d’exécution à la Commission (II).

I – Une élaboration progressive par la Cour de la distinction entre acte délégué et acte d’exécution

La définition de ces deux notions par la Cour s’est fondée d’une part sur une approche pragmatique et matérielle des notions d’acte délégué et d’acte d’exécution, laissant place à des difficultés d’interprétation (A) toutefois, la Cour a trouvé un appui confortable dans son exercice de définition, et donc de distinction, dans les articles 290 et 291 du TFUE, introduits par le traité de Lisbonne (B).

A. Les difficultés rencontrées par la Cour dans l’approche de la notion d’acte d’exécution

Dans un premier temps, la Cour va chercher à définir les notions d’acte d’exécution et d’acte délégué, toutefois, elle affirme d’emblée que « l’article 291 TFUE ne fournit aucune définition de la notion d’acte d’exécution ».

Celle-ci va tout de même fonder une partie de son approche en se référant au paragraphe 2 de l’article, évoquant « la nécessité de l’adoption d’un tel acte par la Commission, ou dans certains cas spécifiques par le Conseil, pour assurer qu’un acte juridiquement contraignant de l’Union est exécuté dans des conditions uniformes dans celle-ci ».

La Cour cherche à définir l’acte d’exécution avec un certain pragmatisme,  en rappelant que ce type d’acte n’intervient que « [l]orsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires », la finalité poursuivie par un acte d’exécution est donc la mise en œuvre d’un acte juridiquement contraignant de l’Union dans des conditions d’exécution uniformes en son sein.

Cette finalité poursuivie par l’acte d’exécution est une véritable exception au principe d’administration indirecte régissant l’Union européenne, puisqu’en principe, c’est aux États-membres qu’il revient d’assurer l’exécution effective du droit européen sur son territoire.

Pour la Cour, c’est à cette seule condition (assurer l’exécution dans des conditions uniformes des actes juridiquement contraignants de l’Union), que la Commission, organe disposant du monopole législatif, peut entendre acquérir des compétences relevant du domaine exécutif avec les actes d’exécution.

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